地方政治經濟學研究

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一、財政聯邦主義

我國的國體是單一制，中央政府與地方政府、上級與下級政府是直接的委托—關系，經濟上則是實行分權制度，具體表現為分稅制，中央與地方分灶吃飯，財政包干。與純正的單一制或聯邦制國家不同，我們國家是財政聯邦主義。中央政府執行穩定宏觀經濟、社會收入的財政再分配的經濟職能并提供全國性的公共產品，地方政府執行資源配置職能并提供地方性的公共產品。地方政府之間是競爭關系，爭項目、爭資金、爭資源、爭能源、比經濟增長率、比財政收入等。地方政府與轄區內的微觀主體之間是交換性的社會契約關系，地方政府通過發展經濟、提高社會福利來獲取選票、獲得支持和權威。中央政府、地方政府、微觀主體的效用函數是不一樣的，中央政府效用函數的主要變量有經濟增長、物價穩定、充分就業、國際收支平衡等；地方政府效用函數的主要變量有上級政府滿意、轄區內的微觀主體、財政收入、經濟發展等；微觀主體的效用函數主要變量有公共產品和服務、稅賦水平、生產生活環境等。財政聯邦主義有優點，中央與地方政府、上級與下級政府進行明確的分權，地方與地方展開競爭，可以實現帕累托最優，有利于各級政府的制度創新，有利于公共物品的有效供給。但是在軟化的制度環境約束下，地方政府之間的過度競爭，中央與地方、上級與下級政府不同效用函數之間的沖突也會使資源配置扭曲，地方政府陷入囚徒困境，投資行為異化等問題。

二、軟化的制度環境

1、信息不對稱

中央與地方、上級與下級政府的直接的委托—關系是一個多任務、多目標合同，中央與地方、上級與下級政府效用函數不同，由于信息不對稱、信息傳遞鏈條長，作為理性經濟人，從成本和效率考慮，委托人（中央政府、上級政府）一般會抽象一些顯性指標考察下級政府，每年各級政府在人代會所做的報告主要的指標是五個：123（總量，增速、人均）、財政收入、農民人均純收入、城鎮失業率、人口出生率，近來增加了事故亡人率、萬元能耗指標等，這些指標也作為地方官員評價和獎懲的主要依據。人（下級政府）在人大監督缺位的情況下，經過成本收益計算，往往會把主要精力放在上級易于觀察的政績工程上，如大廣場、大馬路、大草坪等。由于對地方政府而言，企業是納稅主體，企業的效用要遠大于居民的效用，真正的人民群眾成為“弱勢群體”。

2、人大監督“缺位”

在現有的政治體制下，下級政府行政首腦由上級決定，群眾對政府、下級對上級、同級人大對同級政府往往不能進行有效和及時的監督。

3、預算軟約束

如同匈牙利經濟學家科爾內所論證的那樣，社會主義國家普遍存在“預算軟約束”。“預算軟約束”問題在我國地方政府身上表現尤其明顯。很多專家認為，中國新一輪的經濟增長是由地方政府主導并投資推動的。投資沖動和財政壓力使地方政府千方百計地籌集資金，盡管《預算法》明確禁止地方政府自行舉債或提供貸款擔保，各級地方政府仍然積累了大量債務。

4、模糊產權

我國現行體制下，存在大量公共產權和“公地資源”，公有和國有、政府所有是不同的概念，公有產權界定模糊。土地法規定，土地國有，農村土地集體所有，但政府可以征用公共用地。地方政府濫用公益土地征地權，壟斷土地供應和經營，運用行政權利保護違法征地。在“經營城市”的理念下，開發區熱高燒不退，地方政府違法違規征地，農民失地、失業、失語。

三、地方政府投資行為的異化

1、招。為了擴大當地投資規模、加快經濟發展，增加就業機會，在招商引資的過程中，地方政府開出各種優惠政策，“零地價”、稅收減免，放寬市場準入條件，降低環保標準，舍棄自然或人文資源的保護。由于交易成本增加、資源配置扭曲，其結果導致公共產品供給不足，政府招商引資活動演變成零和搏弈。

2、賣。地方政府低價從農民手中征用土地，高價賣給開發商，出現大量違法征地、違法拆遷情況，造成大規模的失地農民和拆遷戶上訪。

四、地方政府機會主義投資行為的危害分析

1、破壞宏觀調控。改革開放以來，地方政府機會主義行為重復和循環出現，使我國的宏觀調控反復在“一抓就死，一放就亂”的怪圈中徘徊。

2、政府治理成本提高。在經濟轉軌階段，我國政府的治理成本不斷提高，一方面表現為官民比居高不下、老百姓不堪重負；另一方面表現為政令不通。這些年，中央政府推動了自上而下的政府機構改革，整頓吏治，裁撤冗員。同時，從機構設置上，改變了中央與地方政府的委托—關系，工商、稅務、質檢、土地、紀檢、統計紛紛由省級政府“垂直管理”；對一些重大案件、惡性事故，國務院頻頻派出調查組直接查辦。

3、干擾了國民經濟的平穩運行。改革開放以來，我國出現了四次經濟周期，在每次周期的波峰前后都出現投資過度增長和高通脹。與西方國家的經濟周期的條件波動性不同，我國的經濟周期與政治周期即地方政府換屆的周期是基本吻合的。我國經濟增長的動力始終以投資推動為主，體現在統計數字中的高資本形成率。在投資結構中，政府投資特別的投資是主體。劉寶全通過實證研究發現，我國經濟運行的波動性和通貨膨脹對經濟增長具有“溢出效應”。

4、影響了社會穩定。政府的機會主義行為造成經濟大起大落，經濟增長方式簡單粗放，陷入通脹或通縮的怪圈，失地農民和拆遷戶不斷上訪，國有銀行形成巨額的不良資產，地方政府大量隱性舉債，重視經濟增長忽視社會發展，土地等資源不斷遭到破壞以及環境壓力越來越大，帶來一系列問題，影響了社會穩定，影響了“科學發展觀”和“正確的政績觀”的貫徹落實，延滯了構建社會主義和諧社會的步伐。

五、政策建議

1、深化政治、經濟、財稅和政府體制改革，重塑上下級政府間的直接委托一關系。改革分稅制，回歸統一稅制。發展社會主義民主，推行政務公開，提高政治透明度，逐步推動村、鄉、縣干部直接選舉，變上下級政府間的直接委托一關系為轄區內的微觀主體及其人———地方人大和政府間的直接委托—關系，置地方政府于上級政府、同級人大和人民群眾的監督之下。

2“、硬化”經濟轉型時期的制度約束環境約束。由各級人大替代中央政府擔任地方政府的委托人角色，能夠弱化“經濟指標———政績顯示”式的激勵合同，放大轄區納稅人和公共產品收益人的聲音，促進地方政府關注社會和諧和科學發展，克服信息不對稱造成的“棘輪效應”。明晰公共產權。硬化預算約束。

3、規范地方政府間的競爭。建立規范、有序的地方政府間的競爭模式，避免同歸于盡式的競爭。