地方稅體系完善問題淺析

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摘要：地方稅體系建設刻不容緩。自2016年5月以來，“營改增”全面實施，有效克服了我們先前的稅收征管弊端，極大提高了稅收征管效率。但是營業稅的退出使得地方稅主體稅種缺失，地方事權和財權不匹配，這給地方發展事業帶來了諸多問題，地方稅體系完善問題亟待解決。面對這一困境，本文從問題內在成因出發，仔細分析構建地方稅體系的可行性、必要性，進而提出地方稅體系構建建議。

關鍵詞：地方稅；主體稅種；財權事權

一、地方稅體系及其構建成因

自古以來，我國的稅收立法特點一直都體現為“一元多極”，中央統一集權但管轄領域廣闊。隨著現實和稅收制度的不斷協調，我們慢慢地開始依靠地方自主發展，于是我們構建了地方稅體系，以促進地方經濟基礎建設。地方稅收收入是地方政府提供公共服務的成本，根據社會契約論的理論，擁有地方稅分配比例是地方政府提供公共服務的前提，想要更好地搞好區域治理，中央就需要讓渡出相應的權力，做到權力下放，以供地方自己分配?？扑拐J為，只有這樣，我們社會才能達到利益的最大化。談到當今的地方稅，我們必須從營業稅開始探討。自1994年《營業稅暫行條例》施行到“營改增”之前，鐵道部、各銀行總行、各保險總公司集中交納的部分歸中央，其余的歸地方所有，這種分配方式使它成為地方稅的主體稅種，支撐著地方公共建設。從營業稅入手，我們開始探討地方稅體系構建內在的成因，其主要有以下幾個方面。

（一）地方稅體系構建是地方自主發展的動力源泉

我們最初給予了地方相應的財政保障支持，這是剛開始我們稅收劃分共享比例的初衷，賦予了地方一定財權，事權和財權相一致是最理想的狀態。隨著經濟社會向前發展，地方管理的事物越來越多，公益事業和公共服務越來越廣，財權上升，事權下降。最初的財權不能適應發展著的事權，慢慢地地方事權和財權不匹配，地方公共事務難以獲得足夠的財政保障。面對這種事權財權不匹配的境況，我們需要做出以下調整，那就是下放權力，賦予地方更多的財權。非稅收收入、預算外收入不能作為地方財政收入的主要來源，其具有不穩定性和保障性。我們應該回歸到地方財政的主要來源上，占主導地位的地方稅收收入是最應該被關注的，調整地方共享稅收比例，或者賦予地方更大規模的稅收收入來源，這在一定程度上都能有效緩解地方的財政壓力，滿足公共服務需要。理順分稅制財政體制，明確的財權劃分能夠正確區別中央政府和地方政府間的財政權利，進一步明確各級政府承擔的責任，能夠進一步明確界定財政轉移支付的范圍，對于政府間的共同事務，可以根據責任大小以及收益多少來確定各自負擔的比例，堅持稅收公平原則。加之共享稅比例有所調整，也要遵循稅收法定原則，通過法律予以規定。另外，地方稅體系構建是區域個性的需要，地方稅體系構建的另外一個成因是區域經濟發展的需要，財權對于地方發展而言是前提性基礎。中國國土遼闊且形成了統一的多民族區域，地方稅體系建設給了地方充分的自主空間，其可以利用這些財權獨立發展和專門區域相適應的地方事業，也可以發展區域民族特色事業，促進民族區域及偏遠地區經濟快速發展。

（二）地方稅體系具有繼承性特點

黑格爾說，存在即合理?！暗胤蕉悺痹谥型忸I域都有著悠久的發展歷程，它的構建是實踐的選擇，是大勢所趨，地方稅體系的蓬勃發展與地方財政支出的客觀需要是相契合的。我國自秦代起便遵循大一統的思想，郡縣制正式施行后，影響了中國的整個封建皇朝。在郡縣制的背景下，中央稅權為皇權所把持，而地方稅權則主要由各級官僚行使。自古以來，我們的稅權便與政權相互作用。地方稅收入財權下放地方是中央治理地方的手段之一，也是地方自我發展的內在動力。因此，地方財權自古以來就不能被剝奪。從1994年開始，營業稅在中華人民共和國已經發展了20多年，地方已經形成了依靠地方稅收體系來進行財政預算的傳統工作思維方式，形成了收支預算的內在平衡遵循，達到了事權和財權相統一的局面。地方稅體系構建繼承了數個朝代并在現代社會得以進一步發展，具有深遠的繼承性特點。

（三）地方稅體系不健全增加人民非稅收壓力

1994年《營業稅暫行條例》施行以來，其便在地方財政收入方面一直作為地方稅的主體稅種。地方稅體系在經濟發展中能夠長久發展，固然有其內在的理由。在立法上，中央享有統一的稅收立法權，我們稅收的立法具有“一元多級”的特點，稅收法律法規制定主體各不相同，給了地方充分的稅收立法自主性，這也是考慮到地方各自的差異性。我們給地方諸多的稅收立法權限，但如果沒有落到實處的財權加以保障，那么再多的權限也是空談。地方稅體系不健全，帶來的問題將是接踵而至的，地方稅對地方財政收入的貢獻越來越小，共享稅稅收比例低，地方財政吃緊，地方財政難以真正獨立，勢必要通過增加非稅收收入。通過表1可以看出，從2015年到2019年，地方財政非稅收收入增長趨勢一直持續，地方財政收入非稅收收入越來越多，勢必導致地方發展保障能力匱乏。這些直接的壓力最終是會轉移到當地企事業單位身上，這對人民而言是不利的。

二、地方稅體系構建的必要性

（一）“營改增”引發地方主體稅種缺乏

隨著2000年中國加入WTO組織，經濟全球化趨勢深刻影響著國民經濟高速發展。遵循利益論觀點，地方政府也提出了更高的稅收標準，地方財政收入稅收占比在逐年增長，這也反映出地方發展需要地方強有力的財政支持。數據來源：中國統計年鑒。經過長時間的實踐，地方政府已經形成了相對穩定的事權財權相統一的局面，但是“營改增”打破了這一平衡。自2016年5月以來，“營改增”計劃的全面實施有效克服了我們先前的稅收征管弊端，極大提高了稅收征管效率，逃稅漏稅比例大幅度下降。但是營業稅改成增值稅后，營業稅的退出使得地方稅主體稅種缺失，地方依靠低比例的共享稅收收入不能實現真正的財政獨立，擾亂了以往地方財政收入和支出相平衡的局面，地方事權和財權不匹配。一方面，地方財政收入沒有穩定的來源，財權不能滿足地方科學文化經濟事業發展需要，導致地方公共服務供給能力降低。另一方面，地方稅體系不完善致使地方發展動能差。黨的五中全會提出“加快轉變政府職能”的理念也會促使地方政府急于求成，喪失理性，將其財政收入轉向非稅收收入，增加人民的生活壓力，變相降低地方人民的生活水平。此刻擺在我們面前的現實問題是需要盡快構建地方稅體系。

（二）地方財政自給能力不足

為確保數據的完整性及時效優勢，我們對比一下近幾年中央地方財政收入支出的占比情況。通過數據分析，2014—2019年地方財政支出一直趨于平穩增長的狀態，這意味著地方財政支出占比無明顯縮減。我們接下來通過以上圖表來分析一下地方發展前景活力系數。關于地方稅收收入情況，筆者以2019年的數據進行分析。2019年我國全國財政收入190390.98億元，其中中央財政收入89309.47億元，占比46.9%，地方占比53.1%。我們再來看下一組數據，2019年全國財政總支出238858.37億元，其中中央財政支出35115.15億元，占比14.7%，地方財政支出203743.22億元，占比85.3%。由此我們可以看出，地方財政支出不斷增長，地方政府本身負擔的財權壓力就重，加之“營改增”之后，地方稅收規?？s小，稅目減少，主體稅收退出歷史舞臺，這給地方財政帶來了前所未有的壓力，長此以往，對比近幾年的數據趨勢可以看出，地方稅體系不健全將導致地方發展喪失活力。

（三）地方稅體系構建的可行性

隨著2020年10月黨的五中全會的召開，深化稅務改革已成為我們當今時代的主要任務之一。會議提出了“深化稅收制度改革，健全地方稅體系”的要求，這是大勢所趨。地方稅體系構建的可行性是從兩個方面來考量的：一方面是外在配置條件；另一方面是內在人員提供，地方稅體系建設具有強烈的可行性和緊迫性。根據現在稅收征管部門的行政標準，地方稅體系構建的硬件需求主要是指系統和稅收征管部門的成熟度。經過金稅三期工程的啟動和實施，我們現在已經由稅務征管結果監督變成過程監督，具備了比較完備的系統硬件。這種稅務信息的數據化、智能化對于地方稅體系建設而言是已有的資源，我們可以通過稅務平臺公開透明地踐行地方稅體系建設，這也可以有效降低地方稅體系建設成本。根據稅務部門的行業入門要求來看，稅收征管人員是具有高素質的專業人才，其有可能是具有稅務從業資格的年輕人，也可能是從事多年工作、實務經驗豐富的老同志，學習能力和接受度都比較高，這對建立地方稅體系是有利的。隨著科學文化教育的高等化和專門化，稅收人員的綜合素質相當優秀，面臨地方稅體系構建調整這一小小的轉變是非常容易克服的，這是一件有利于地方政府的措施，地方工作人員定會以加倍的熱情投身工作中去。

三、地方稅體系構建具體實施舉措

（一）確立地方主體稅種———房產稅

構建地方稅體系，我們必須要考慮如何構建、構建誰為主體稅種，以及如何協調的問題。根據稅收法律主義原則，想要構建地方稅體系，我們要通過法律條文的方式加以確定。確定之前，我們要考慮確定哪個稅種為主體稅種。中國現在增值稅和所得稅作為地方稅稅收主要來源，上面表中是我們國家和地方稅收分成制度表，表中關于增值稅方面，中央和地方5∶5分配，所得稅中央和地方6∶4共享。這種調整是過渡時期采取的辦法之一，把增值稅作為地方主體稅種只能是暫時的，不具有長久性。我們雖然調整了地方稅的共享比例，中央和地方5∶5分配，但這是營業稅退出后地方發展的必要舉措，這種調整不足以使地方財政真正獨立。據統計，2012—2020年房地產五稅收入占比分別為10.07%、11.08%、11.60%、11.22%、11.52%、11.39%、11.49%、12.18%和12.76%。因此，我們可考慮將房產稅作為地方主體稅種。房產稅作為地方稅主體稅種符合地方稅財政收入的理論需求。財政分權和政治分權往往具有一致性，目前世界上發達國家的地方稅體系運行良好。美國是典型的聯邦國家，各州把權力讓渡給聯邦政府，其施行相對分散的稅收體系，美國的地方稅以所得稅、財產稅、社會保障稅等相對穩定的稅目為主。德國是相對集權的稅收立法，該國以共享稅為主，除了地方政府和各州享有的稅收外，其余都由三級共享。德國地方政府的稅收主要集中在不動產和娛樂領域，如土地稅、房地產稅等，具有強烈的穩定性。至于法國，其稅款分類是以稅源大小來區分，稅源大的歸中央享有，如增值稅等；而占比非常小的一些稅源，由地方專有，當地方的財政不足以支撐地方事業時，再由中央進行補助。充分發揮地方稅主體稅支撐作用，發揮稅收職能對我們國家地方稅體系構建具有借鑒意義。通過上述對外國地方稅體系主體稅種特點的研究，我們可以選擇不易變動、稅源穩定的稅種。房產稅以房屋為征稅對象，房屋是典型的不動產，其存在具有長久的穩定性、非流動性。選擇其作為地方主體稅種，方便地方政府進行征稅，可以保障地方政府收入來源穩定可靠。經濟合作與發展組織研究了55個經濟體的樣本顯示，房產稅占地方稅收收入的平均比例是50%，根據各國現實實踐對比來看，房產稅作為地方稅主體稅收具有現實可行性?？偠灾?，我們要把握對居住地的依附性，這種特點方便征收稅款。房產稅符合這一要求，因此可將房產稅納入考慮范圍之內。我們常說取之于民，用之于民，征收房產稅就很好地踐行了這一點，對當地房產征收的稅款常常用于當地建設，這樣能最大效用地調動地方人民群眾受益交稅的積極性。

（二）培養房產納稅意識，推進房產稅規范化

法律的實行不是一蹴而就的，《房產稅法》的開展也是艱難的，我們要慢慢培養人們的房產納稅意識，積極推進房產稅法走進人民的生活?！稇椃ā访鞔_規定了公民有依法納稅的義務，因此，提高納稅意識是主動繳稅的前提，這不僅是指房產稅，還有其他種類的稅收。提高納稅意識，既是我們稅收征管的起點，也是貫徹始終的目標。除此之外，我們要推進房產稅規范化。房產具有形態上的物理性，但其價值不具有物理性。我們的房產稅額往往是以房產余值為計算標準的，針對房產余值，這和房產的市場、地域息息相關，普通人難以進行理性公正的評估，針對這一問題，我們應建立規范化的評估機構進行估值，達到稅務公平。

（三）界定房產稅征收機關

根據稅收法定原則，我們要構建以房產稅為地方主體稅種的地方稅體系，首先要明確房產稅的課稅要素。房地產稅的改革要遵循立法先行。關于明確課稅要素，我們主要考慮以下三個方面，征納雙方和征稅對象。房產稅的征收機關為房產所在地的稅務機關，對于地方稅務機關權力的賦予，既有橫向方面的，也有縱向方面的。橫向上，法條要對房產稅的征稅范圍進行明確。根據《中華人民共和國房產稅暫行條例》第9條的規定，房產稅由房產所在地的稅務機關征收。筆者建議在日后《房產稅法》的規定中可以繼續延續和細化這一規定。《房產稅暫行條例》的本項規定對征管機關做了主要的限定，這種限定出于地域考量———房財稅金融產所在地，房產所在地必須進行規范登記，這有利于日后為稅務部門進行轄區管理提供書面依據。這個規定也有效從法條層面為房地產所屬稅務部門提供了法律依據，有效保障實施?？v向上，我們要給地方稅務機關征收的權力。這里所說“地方”有級別的劃分，我們所謂的“地方”具體是指省市縣，但從立法層面而言，制定《房產稅法》可以更好地賦予地方財權，來和地方事權相匹配。因此這個“地方”不能范圍太小，如果范圍太窄將會導致地方內財政保障生硬，協調度差。假設兩個縣之間房地產行業發展勢頭不等，這易造成財政收入差距變大而且地方區域房產稅收入固化。我們可借鑒國地稅改革的經驗，融入國地稅改革的現行運行體系之中，將地方稅的“地方”在縱向上看成是省級及省級以下機關，這樣做既保障了征稅來源規模大，也極大地減少了地方稅體系運行的成本。

（四）細化房產稅納稅義務人

房產稅的納稅義務人是產權所有人、經營管理單位、承典人、房產代管人或者使用人?！吨腥A人民共和國稅收征收管理法》第四條規定了法律、行政法規規定負有納稅義務的單位和個人為納稅人。這是一個籠統的概念，具體實踐中我們需要根據行政法規的具體規定進行。關于房產稅法的規定我們國家尚不成熟，但我們可以借鑒相關行政法規。國務院于1986年9月15日了《中華人民共和國房產稅暫行條例》，其中對房產稅的納稅人進行了詳細規定，我們可以繼續延續適用相關規定。其中筆者認為應該對以上五種人做出具體化理解，將可能使用的情形列舉出來進行分析，遵循納稅人征稅方便、高效原則。

（五）豐富房產稅課稅范圍

征收房產稅以房產所屬地為主。征收房產稅的對象是該區域內的房產。房產具有物理性的特點，我們要以屬地原則為主。關于房產稅的征稅對象界定難點是我們對房產的哪些活動進行征稅。例如購買首套房需要交房產稅，租房的要從租金計征。除此之外，我們對哪類房產進行征稅，這里我們堅持對商品房征稅，這是確定無疑的。如果是沒有房產證明的房產經出租或為他人辦公所用的，那么這也需要征收房產稅，由上述所提到的房產代管人和使用人繳納房地產稅。房產稅的范圍不僅有房產稅，除此之外還有城鎮土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、契稅以及國有土地出讓金收入。我們要堅持房產稅的征收由地方稅務部門進行征管，財權也由地方享有。

（六）適當降低房產稅稅率

在房地產稅設立時，我們要考慮輕稅原則，制定人民交得起的房產稅，而不是一味追求財政收入。我們要堅持政務為民原則，唯有這樣我們制定出來的房產稅法才能得到人民的接受和踐行?，F行房產稅的稅率有兩種計征方法，依照房產余值計算稅率為1.2%；依照房產租金收入計算稅率為12%。我們可以考慮適當降低房產稅率的一個點，只有制定的稅率使買房租房的人都交得起，納稅人的遵循度才能有所提高，國家稅收征管才能有效。黨的報告針對現代財政制度構建，提出的首要任務是“建立權責清晰、財力協調、區域均衡”的中央與地方財政關系，理順中央與地方政府關系，發揮中央和地方的積極性。我國是中央統一領導，地方治理的治理體系。為了配合這種治理方式，使地方有效組織地方事務，我們必須要賦予地方一定的財權，因此建立地方稅體系是十分必要的，也是稅制改革的重中之重。

作者:謝雪晴 單位:新疆財經大學