職業教育城鄉一體化辦學思考

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一、城鄉職業教育一體化辦學現代治理的內容與框架

從內涵上說，城鄉職業教育一體化是指從區域統籌的角度，通過打破城鄉二元經濟結構和社會結構的束縛，整合城鄉職業教育資源，構建動態均衡、雙向溝通、良性互動的現代職業教育體系和機制，促進城鄉教育資源共享、優勢互補，實現城鄉教育的相互支持、相互促進。城鄉職業教育一體化的現代治理，其基本內容就是在政府的統籌管理下，促進城市和農村在資源和條件上的整合，使城鄉有機互動、協調促進，形成可持續的職業教育城鄉一體化發展機制。要實現這一現代治理，構建基于職業教育城鄉一體化發展的現代治理體系尤為關鍵。組織學和組織行為學理論認為，組織的治理結構可以分為四個部分：價值和理念、組織體制、運行機制、方式方法和技術手段。治理能力的提升，也就是治理內容與治理結構要件不斷優化的過程。基于這一視角與理論，我們認為，職業教育城鄉一體化發展的現代治理主要包括以下幾個方面：一是形成職業教育城鄉一體化發展的共同價值與理念，實現價值目標的聚合認同；二是形成職業教育城鄉一體化發展的組織體制；三是形成職業教育城鄉一體化發展的現代治理運行機制，保證城鄉一體化發展的可持續性；四是不斷完善職業教育城鄉一體化發展的現代治理手段與方法。從價值目標、結構要素、綜合能力上不斷完善職業教育城鄉一體化發展的治理體系，能夠從總體上提高現代職業教育的發展水平。具體說來，包括以下三方面：

1.現代治理的價值目標認同

主要指城鄉職業教育的各個主體通過各種互動與推動，使“一體化發展”這一理念獲得廣泛的認同，并得到各個主體的共同推進，最終發展為城鄉職業教育發展理論中具有重要影響力的價值理念。從某種意義上說，城鄉一體化發展的價值理念，就是以教育公平為底色的職業教育城鄉均衡發展，公平應該是城鄉職業教育發展的內在規定性，并決定職業教育發展的性質與趨向，同時也是其核心價值和動力。一方面，城鄉職業教育在發展過程中，要以“公平發展”為基礎理念，在相關的政策與制度安排上，體現城鄉職業教育公平這一基本狀態；另一方面，這也是基于城鄉職業教育發展中的不公平與差距考量而形成的基本目標，即最終消除不公平現象，形成城鄉職業教育公平發展的基本格局。從宏觀層面來說，以此為導向，出臺推進城鄉職業教育在資源、基礎條件以及師資等方面的政策，形成均衡化、一體化發展的頂層設計。地方應基于區域實際，形成城鄉職業教育一體化發展的具體方案與措施。

2.職業教育城鄉一體化發展的現代治理，在組織體制上主要關注治理主體

城鄉一體化發展涉及多元主體的共同參與，因此，要在相應的法律和政策框架內，框定各方的職能與邊界，保障多元主體的共同職責和各自利益。從現狀來看，多元主體包括政府、學校、企業、行業、學生及其他利益相關者，因此，職業教育城鄉一體化發展的現代治理，就是要以政府為主導的多元治理主體形成利益共同體，并通過調適發展過程中的利益關系，充分發揮政府的引導作用和辦學機構的參與作用。在職業教育城鄉一體化發展的現代治理主體中，政府是主導性、基礎性的主體，這是由政府的性質和地位決定的。職業教育屬于一種準公共物品，政府是主要的供給方，承擔著發展職業教育的責任。改變職業教育發展城鄉二元分割的格局，政府的責任更為重大。從我國發展現狀與政治體制特征看，突破城鄉二元體制，還需要政府強有力的政策與制度支持。缺乏政府的有效引導與強力支持，很難出現城鄉一體化發展的格局。同時，這也與我國社會組織與民間力量的孱弱有關。“大政府、小社會”的現狀，導致社會組織在社會變遷的作用極為有限。對職業教育而言，企業、行業在推進城鄉一體化辦學的過程中影響非常小。此外，城鄉職業院校的學生、家長以及企業和行業，其自身利益也都與城鄉職業教育的一體化發展緊密相關，也都應是現代治理體系的多元主體之一，并與政府在這一過程中有效協商、良性互動，以期達成共識。

3.職業教育城鄉一體化發展的現代治理，要形成穩定的現代治理運行機制，制定規范的治理制度

從職業教育城鄉一體化發展的治理需求來看，要形成與治理價值和治理目標相配套的制度體系，保障機制的順利運轉。制度體系主要包括決策機制、執行機制、監督機制、協調機制、服務保障機制、政策保障機制等方面，通過一系列的制度整合，形成一整套城鄉一體化發展現代治理的運行機制。從具體操作層面來說，城鄉一體化發展涉及發展規劃一體化、經費投入一體化、隊伍建設一體化，等等。在宏觀制度體系的框架內，要將涉及城鄉一體化發展的各項措施具體化，形成穩定的現代治理運行機制。在職業教育城鄉一體化發展的過程中，多元主體各方在利益取向上不一致，甚至相互沖突，而且隨著經濟社會發展和相關工作的推進，各方的利益格局有可能經常發生改變。因此，要根據利益格局的變化，形成反映現代治理多元主體利益訴求的調整機制，通過利益均衡，平衡各方的利益需求，將城鄉一體化發展過程中的矛盾與沖突降到最低，并激發多元主體參與一體化發展的積極性，形成既具有剛性、又有較強靈活性的現代治理機制，促進職業教育城鄉一體化發展。公共管理研究專家認為，治理理論的核心理念包括三個方面：一是主張為公共利益建立體現法治和責任的公共服務體系，政府、市場與公民社會對公共生活進行平等協商、合作管理，達成公共利益最大化的社會管理過程——善治；二是要求社會系統要素間平等協調、對話和互動，追求廣泛的共識和參與；三是強調社會管理過程中權力運行向度的變化。基于此視角，職業教育城鄉一體化現代治理體系的治理目標就是“善治”。“善治”也可以有幾個方面的標準，最為根本的標準是改進了社會公共福利，即無論是城市還是農村的職業教育得到發展，城鄉居民都能享受到符合需求的高水平職業教育服務，實現職業教育的機會均等、資源配置均衡、城鄉融合互動，形成城鄉有機結合、優勢互補的局面，全面提高全社會職業教育資源的配置水平與利用效率，并在治理成本、利益協調等方面達到理想的高水平均衡狀態。現代治理內容則涉及職業教育城鄉一體化發展的各個方面，如各類職業教育機構、不同群體職業教育需求、職業教育效率與職業教育公平的協調、各類職業教育要素（管理、辦學、師資、生源、資金、教育教學）整合。這些內容的重點在于形成城鄉職業教育發展的共同平臺，基于城鄉一體化的發展基礎與條件，統籌城鄉職業教育的培養目標、基礎能力、課程設置、師資隊伍，通過一系列制度安排和政策導向，實現職業教育城鄉一體化發展的目標。

二、推進職業教育城鄉一體化辦學現代治理的對策

在職業教育城鄉一體化的實踐探索方面，我國部分地區已經進行了相應的實踐探索，如成都武侯區、安徽銅陵市、重慶梁平縣、上海浦東新區、天津市、北京市以及河北三河市等地區。這些實踐探索積累了豐富的經驗，不僅為理論研究和政策制定提供了許多合理化建議，也為職業教育城鄉一體化的未來提供了實驗基礎。但是，在如何實現職業教育城鄉一體化發展的現代治理體系方面，仍需繼續探索。通過對職業教育城鄉一體化發展的現代治理體系進行初步探索與分析，我們認為，將從以下幾個方面推動現代治理，以期達到現代治理的“善治”目標。

1.推動現代治理制度變革。制度變遷往往決定了教育發展

我國職業教育城鄉二元狀況的形成與存在，與二元管理體制是互為表里的。雖然城鄉的天然差距、民眾認識水平以及經濟社會的發展狀況影響了城鄉之間的公平性，但是，制度的不公平是根本原因。因此，推動現代治理制度變革，是形成現代治理體系的核心。作為社會制度的下位制度，職業教育制度變革的基礎與環境是社會制度的變革，如戶籍、社會保障制度的改革，因此，應通過逐步推進的方式，形成城鄉一體化的社會制度，并在此基礎上推動職業教育制度的變革。從現代治理制度體系看，應從以下幾個方面進行制度改革：一是形成職業教育區域均衡投入制度。發展不均衡主要是投入的不平衡，因此，在城鄉一體化發展目標下，應加大農村職業教育發展的經費支持力度。在補齊農村職業教育“欠賬”的基礎上，消除城鄉職業教育經費投入的差異，不斷完善職業教育在中央和省級財政的轉移支付制度，形成穩定的城鄉一體化投入制度。二是形成職業教育教師的區域均衡配置制度。城鄉差距造成農村職業學校的教師不斷流失，因此，要建立區域均衡配置的教師管理制度，制定城市職業院校教師到農村職校支教的制度，完善農村職校教師到城市進修的制度，并利用現有條件建立完善教師城鄉交流的信息交流機制，形成穩定的職業教育城鄉交流制度與職業教育教師區域均衡配置制度。三是形成促進職業教育城鄉一體化的監管制度。監管制度主要包括對一體化發展水平的監控和相關責任主體推進工作的責任監管。基于我國行政區劃的特點與現狀，主要應由省級政府出臺各個市級區域職業教育城鄉一體化發展的指標體系，由市級政府負責推進與落實，并將其納入政府相關工作考核的內容。通過以上三個方面的制度變革，逐步形成穩定的職業教育治理制度體系，并致力于形成一種有利于推動城鄉一體化發展的制度文化。

2.建設城鄉一體化的職業教育發展平臺，推進城鄉共同治理

職業教育城鄉一體化發展是一個聚合了多方面力量與資源的社會大平臺，政府、學校、企業以及行業都參與其中。但是，值得注意的是，政府是城鄉一體化治理主體中的主導者，其治理權限、內容以及方式都與其他主體存在較大差異。城鄉之間、不同主體之間的協同合作尤為重要。因此，要建立城鄉一體化的職業教育發展平臺，通過圍繞城鄉一體化的發展目標，協調各方利益，在政府主體地位的引導下，通過協調城鄉職業教育利益相關各方，共同參與治理。建立城鄉一體化職業教育發展平臺，首先要明確各級政府的責任與地位。省級政府要明確省域內職業教育城鄉一體化發展的主要目標和重要指標，并出臺相應的制度與政策，為建設發展平臺制定標準與方向；市級政府是推動城鄉一體化發展的主體，是各項目標的具體落實者；市級政府所轄的各下級政府是具體執行者。其次，通過建立市級政府組織統籌的、實現區域職業教育城鄉一體化發展的聯席會議制度，聯合市轄的縣、區的相關部門，組織學校、企業等部門形成共同參與推動職業教育城鄉一體化發展的組織體系。再次，形成城鄉共同治理的相關方案與制度。城鄉共同治理的過程中，要充分考慮市區政府與縣級政府在各自的治理權限與方式上的差別，分析城市職業院校與農村職業學校在參與城鄉一體化發展過程中的能力差異，有重點、有區別地組織相關的責任主體發揮各自優勢，共同參與到職業教育城鄉一體化的現代治理中來。

3.重點加大農村職業教育的發展力度，彌合城鄉差距

實現職業教育城鄉一體化發展的治理體系，難點在于改進農村職業教育的落后狀況，如何彌合城鄉之間的差距。不能孤立地看待農村職業教育的發展問題，必須要將其與經濟社會的發展目標與農村發展的現實結合起來，與城市的職業教育結合起來，理清農村職業教育發展過程中“面向農村”與“面向城市”兩者之間的矛盾與沖突。首先，要樹立城鄉統籌的農村職業教育發展觀，將城鄉一體化發展目標下的農村職業教育發展放在整個經濟社會發展的總體目標之下，將農村職業教育的發展規劃納入區域經濟社會發展規劃的總體布局，并將其定位為服務區域經濟社會發展的重要力量。其次，要組織力量研究區域內農村職業教育的發展需求，為農村職業教育發展制定方向明、針對性強、定位準的目標，并充分考慮城鄉職業教育發展目標的互動與互補。再次，要通過補償性制度來支持和推動農村職業教育，加大對農村職業教育的投入力度。最后，在現階段要重點強化城鄉職業學校的交流制度，尤其要進一步健全農村職業學校的教師與學生到城市職業學校進修、學習的相關制度。

作者：孫曉玲