養老險統籌及其職責分擔

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本文作者：雷曉康、張楠 單位：西北大學公共管理學院、陜西省咸陽市人力資源和社會保障局

基本養老保險全國統籌走向中劃分各級政府職能和責任時，需要對各地政府和各級政府的能力進行統籌協調和綜合平衡，從基本養老保險制度運行效率最大化角度出發，摒棄不公平、不對稱的安排。

責任、權利、義務對等原則

根據責權利對等理論，劃分責任時應遵循責任、權利、義務對等原則，事實上，世界各國的各級政府在責任分擔上都堅持了這一原則。然而，現階段我國中央政府存在其決策權過多、管理和支出責任承擔較少的現象，地方政府存在決策權較少、承擔與其決策權相比過多的管理和支出重任的問題。這些問題在基本養老保險中表現為各級政府在基本養老保險的決策、籌資責任、支出管理、監督的權利與責任等方面安排得不甚對稱。因此，按照責權利對等理論，應適當增加上級政府的責任和下級政府的權利。近年，我國中央財政收入與地方財政收入大約保持52:48的比例，因此，在考慮中央和地方政府的責任劃分時可以參照此比例。

基本養老保險單獨預算原則

基本養老保險單獨預算制，即根據參保人數和工資水平，各地養老保險政府部門預算出年度內應該征收的基本養老保險總額；再根據退休人員人數和待遇發放標準，各地社會保障主管部門預算出年度內應該支付的基本養老保險總額。將預算征收額下達給地方養老保險經辦機構，其根據預算確定的征收額進行養老保險費征繳工作，最終將征繳的養老保險費自覺、如實上繳至中央養老保險經辦機構。同時將預算支出額匯報給中央養老保險經辦機構，其根據預算額給各地分配資金。

激勵約束原則。劃分基本養老

保險政府間責任的激勵約束原則，就是中央政府將每年基本養老保險擴面、基本養老保險費征繳和新增退休人數等作為對地方政府工作考核的重要指標，根據考核結果作出獎勵或懲罰的決定。達到約束地方政府、避免其過分依賴中央政府的行為發生，同時又要激勵地方政府向中央政府按時按比例繳費，合作聯動促進基本養老保險走向全國統籌的目標。

與經濟發展水平相適應原則

結合各地經濟發展情況，考慮各地財政收入增長、在職職工工資水平、當地物價水平和平均養老金水平等因素，合理進行各級政府間基本養老保險責任分擔，不應超越當地經濟發展水平之上，也不能落后于當地經濟發展速度，必須做到與之相適應。劃定分擔比例的影響因素基本養老保險制度中的政府責任劃分不僅是一個經濟問題，還是一個公共決策問題。對一項具體公共事務的決策問題的研究，必須將其放到特定的政治經濟環境中來分析。其一，老齡化程度。我國老齡化速度加快、程度加深，意味著基本養老保險制度內的繳費人數相對于制度內享受養老保險待遇的人數在減少，政府在養老金方面的支出將增加，“老齡化成本”將成為影響基本養老保險制度可持續發展的一個重要誘因。因此，劃定各級政府間基本養老保險責任分擔比例時不僅要考慮“人口紅利”消失、老齡化社會帶來的經濟環境變化，還要考慮為老齡化預儲基金，同時由于老年人口的增多會使基本養老金支出增加。總之，應充分預估老齡化因素，避免出現支付危機。其二，基本養老保險制度實施情況。全國各省份在基本養老保險制度的覆蓋率、替代率、撫養比及基金結余狀況等方面存在顯著差異，越是經濟發達的省份，其覆蓋率越高，替代率和撫養比往往低一些，基金累計結余量越多，地方政府的養老保險財政壓力輕；而經濟欠發達地區剛好相反，其覆蓋率較低，替代率和撫養比較高，基金累計結余量較少，地方政府的養老保險財政負擔重。這表明，城鎮職工基本養老保險制度在各個省份的負擔與該地財力狀況嚴重不對稱。因此，基本養老保險制度實施情況在各地區之間的不平衡成為影響劃分政府間責任分擔的一個重要因素。其三，全國統籌后基礎養老金的給付標準測算。基本養老保險全國統籌后，政府和民眾最關心的問題之一就是基礎養老金的給付標準問題。基于已有的一些研究成果，基礎養老金可考慮采用兩種方式進行發放：一是基于全國社會平均工資的全國均一的基礎養老金。計算公式為全國均一的月基礎養老金=全國社會平均工資×20%÷12。二是基于各地居民的消費水平的全國均一的基礎養老金。計算公式為全國均一的月基礎養老金=全國各地區城鎮居民家庭平均每人全年消費性支出×60%÷12。基本養老保險全國統籌后，基礎養老金的發放標準會直接決定中央政府財政支出的意愿大小，這是影響劃分基本養老保險政府間責任問題的因素之一。劃定分擔比例的設想中央政府與地方政府間的責任分擔關系是維系基本養老保險制度良好運行的神經系統。如果再不解決政府責任合理分擔問題，那么基本養老保險制度很有可能面臨運轉不良的風險。

基金支付缺口的分擔比例

隨著人口老齡化程度加深以及各地經濟發展水平等因素的影響，一些地區當年征繳的養老保險費不夠支付當年的養老保險支出，因此出現“收不抵支”現象，造成基金缺口。政府需要在當期對社會統籌基金缺口進行現實補足，補足缺口與否直接關系到養老金給付實現與否及制度是否能夠持續下去。因此，要想實現基本養老保險制度收支平衡及可持續發展，必須對各級政府彌補缺口的責任進行明確分擔。首先，應對基本養老保險基金實行預算管理；其次，應綜合考慮各地經濟發展水平、老齡化程度、參保人數、離退休人數等因素的變化，科學預算基金收入規模和支出規模。當預算內基金出現缺口時，應根據是否完成征繳目標任務來處理：對于完成任務而又出現缺口的，首先考慮動用上年基本養老保險全國統籌基金結余解決，若結余不足以彌補缺口的，由中央財政收入彌補；對未完成征繳計劃或超預算支出而形成的基金缺口，由各地方政府自行負擔，同樣是首先考慮動用基本養老保險基金財政專戶中的結余基金來補缺，若結余不足以補缺的，由各省級財政收入負責補齊缺口。若出現地方財政困難以及各級政府間社會保障支出效率低下、中央財政與地方財政之間養老保障資金的縱向不平衡等問題，可由上下級政府之間的縱向轉移支付（包括中央下撥全國調劑金和中央對地方的財政補貼）實現，同級政府之間養老保障能力的差異可以通過地區間同級政府之間的橫向養老保障轉移支付制度來完善。總之，無論是完成任務還是未完成任務出現的養老金收支缺口，財政（包括中央財政和地方財政）都承擔了最后出場人的角色，全額彌補收支缺口。

化解隱性債務的責任分擔

在化解隱性債務的責任分擔上，應考慮到轉軌時期“老人”和“中人”的地區分布差異，由各地人力資源社會保障行政部門對當地“老人”和“中人”的人數進行認定、登記，并上報給人力資源和社會保障部進行核準。對“老人”和“中人”人數較多、比重較高、發放養老金負擔較重的地區，可考慮按照中央財政資金承擔隱性債務額的70%、省級財政資金承擔隱性債務額的30%的比例進行分擔；對“老人”和“中人”人數少、占比低、養老金發放任務較輕的地區，可考慮按照中央財政資金負擔60%、省級財政資金負擔40%的比例化解隱性債務。對財政確有困難的省份，由轉軌前“老人”和“中人”所在企業對化解隱性債務給予適當補助，具體補助額度由各地政府確定。做實個人賬戶的責任分擔對于彌補個人賬戶的資金，首先，可以考慮提高做實個人賬戶的中央財政補助比例，并且要把補助比例相對穩定下來，這樣有利于調動地方政府的積極性。其次，中央財政對東部地區、中西部地區及東北老工業基地分別實施不同的補助政策，對中西部地區和老工業基地按照比東部地區較高的水平進行補助，這樣有利于調動中西部地區和老工業基地的積極性。目前，東北三省老工業基地是按照中央政府提供75%實實在在的補助、地方政府承擔25%的做實責任執行。其他地區做實基本養老保險個人賬戶可采取動態做實、靜態補助的措施。動態做實是指隨著繳費工資基數的變化，個人賬戶做實的數額也應隨之變化；靜態補助則是相對固定的補助辦法。首先，從個人繳費工資的5%起步來做實個人賬戶，中央財政可以對這5%的部分實行全額補助；其次，每做實1%，東部各省可考慮由中央財政與地方財政按各50%的補助比例分擔這1%的部分，中西部地區的中央政府占比應相對高些，可考慮按8∶2的比例與地方政府進行分擔。

地方政府上繳全國統籌基金的比例

目前，一些地區對全國統籌的積極性不高，一個很重要的原因就是擔心全國統籌后，本地的基金結余全部上繳到全國統籌基金中去。因此，為合理銜接新、舊體制，全國統籌前各地的結余基金應歸當地所有；全國統籌后，各省、自治區、直轄市須按照一定比例上解本地的社會統籌資金，和中央財政出資共同形成全國統籌基金。基于已有的研究成果，按照前文所說兩種基礎養老金給付標準，依據“十一五”時期相關數據，分別測算出地方政府的上繳比例。第一種計發標準基于全國社會平均工資計發基礎養老金。地方政府上繳全國統籌基金的比例為31%～34%。中央政府可以根據各地完成征繳任務的情況，對超額完成任務的地區進行獎勵，將上繳比例減少1個百分點，但最低不要少于31%；對嚴重未完成任務的地區進行懲罰，將上繳比例提高，但最高不要超過34%。第二種計發標準基于各地居民消費水平計發基礎養老金。地方政府將社會統籌基金的35%～37%上繳給中央政府作為全國統籌基金。中央政府可以根據各地完成征繳任務的情況，對超額完成任務的地區進行獎勵，將上繳比例減少1個百分點，但最低不要少于35%；對嚴重未完成任務的地區進行懲罰，將上繳比例提高，但最高不要超過37%。這樣既對地方政府起到激勵約束作用，對中央政府也有一定的激勵作用，最終獲益的是參保人員.