保險整合論文：養老保險整合路徑思考

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本文作者：崔鳳 單位：中國海洋大學法政學院

機關事業單位職工退休制度的待遇標準主要是根據職工個人的工齡、職務、職稱、退休前工資等確定；城鎮企業職工基本養老保險制度的待遇由兩部分構成：一是基礎養老金，這一部分與退休時的當地社會平均工資有關，二是個人賬戶養老金，這一部分與職工個人的繳費年限和繳費額度有關；新型農村社會養老保險制度和城鎮居民社會養老保險的待遇也由兩部分構成：一是基礎養老金，這一部分統一由地方政府確定，待遇標準是統一的；二是個人賬戶養老金，這一部分與農村居民和城鎮居民的繳費年限和繳費額度有關。

綜合起來看，四項制度之間的區別是很大的：機關事業單位職工不需要繳納任何費用就可以享受到養老待遇，并且完全由政府財政支付；城鎮企業職工則要自己繳納費用后才能享受基本養老保險待遇，而待遇水平主要取決于個人繳費情況；農村居民和城鎮居民雖然也需要繳費后才能享受到基本待遇，但政府財政卻承擔了基礎養老金部分和給予繳費補貼。由此可見，機關事業單位職工和農村居民、城鎮居民在享受基本養老待遇方面都能從政府財政中獲得較大的資助，只有城鎮企業職工自己繳費自己養老，很少能從政府財政中獲得資助，顯然，這有違社會公平。

實現養老保險體系整合的必要性與目標

目前，我國的養老保險體系沒有能夠實現有效的制度整合，“碎片化”程度還較為明顯，因此，急需加快改革，以實現養老保險體系的整合。實現養老保險體系整合的必要性主要體現在以下幾個方面：

第一，“老有所養”是公民的基本權利，是政府的基本職能。養老需求是一項普遍需求，并且與就業需求、醫療保健需求等一樣具有一定的優先性。在現代社會，由于人口老齡化的日益嚴重，工業化和城市化的擴展，以及家庭規模和結構的變化，導致家庭和個人的養老能力越來越弱化，因此，急需社會化的制度安排來補強家庭和個人的養老能力。在上述背景下，“老有所養”已經被認定為公民的一項基本權利，一項基本社會權利，這項權利是神圣不可侵犯的，得到了包括《憲法》在內的各項法律的確認和保護。與此相對應的，“老有所養”就成為了政府的一項職能，是政府“為人民服務”的重要內容，因為“為公民提供必要的社會保險和社會福利，是一個負責任的政府所必須努力做到并且要做好的一項公共事務”［1］。為了保險和實現公民的“老有所養”的基本權利，建立一個人人共享的、覆蓋城鄉的、普遍性的養老保險體系，就是政府應盡的責任。

第二，人口老齡化的日益嚴重。根據民政部的《社會養老服務體系建設十二五規劃（征求意見稿）》提供的數據，自1999年我國步入老齡化社會以來，人口老齡化加速發展，并日益呈現老年人口基數大、增長快，高齡化、空巢化趨勢明顯，需要照料的失能、半失能老人數量劇增等態勢。隨著進入21世紀我國人口老齡化程度的加重，養老需求越來越強烈，而應對的辦法和措施就是建立一個普遍性的養老保險體系。

第三，現行養老保險體系存在著較為嚴重的“碎片化”和不公平問題。由于我國社會結構的復雜性和歷史原因，同樣是為了解決“老有所養”的問題，采用了四項不同的制度安排，即機關事業單位職工退休制度、城鎮企業職工基本養老保險制度、新型農村社會養老保險制度和城鎮居民社會養老保險。這四項制度在繳費方式上和管理方式上都存在著較大的差異，不僅不同制度之間無法銜接，而且待遇水平差異較大，特別是同為城鎮職工的機關事業單位職工與企業職工之間的養老待遇差別懸殊，存在著較為嚴重的社會不公現象。因此，為了能使不同的制度之間進行有效銜接，促進勞動力的合理流動，降低養老待遇之間的過大差異，消除社會不公，需要對現行的養老保險體系進行改革和創新，通過制度整合，建立一個普遍性的、公平性的養老保險體系。

養老保險體系整合的目標就是建立一個普遍整合型的養老保險體系，即建立一個全覆蓋的、全面性的、相對統一的、體現一定差異的、能夠相互銜接的、社會化的、水平適度的養老保險體系。這種普遍整合型的養老保險體系的具體內容如下：養老保險體系以政府提供的基本社會養老保險為基礎，以用人單位提供的補充養老保險為補充。政府提供的基本社會養老保險由兩項具體制度構成：一是城鎮職工基本社會養老保險，參加人員為機關事業單位職工、企業職工、集體工商戶、靈活就業人員等，這是一種強制保險，用人單位和職工必須參加。用人單位和職工個人繳費參加（個體工商戶和靈活就業人員繳費由個人全部承擔），實行統賬結合模式，用人單位繳費的一部分進入統籌賬戶，另一部分進入職工個人賬戶，職工個人繳費全部進入職工個人賬戶。統籌賬戶用于發放統籌賬戶養老金和職工個人賬戶支付完后的個人賬戶養老金，實行全國統籌；個人賬戶用于發放個人賬戶養老金，以省為單位進行管理。政府為參保職工提供基礎養老金。養老保險金由基礎養老金、統籌賬戶養老金、個人賬戶養老金組成。用人單位要為其職工提供職業年金或企業年金作為基本社會養老保險的補充。具體情況見圖1。二是城鄉居民基本社會養老保險，參加人員為農村居民和城鎮非就業居民，這是一種自愿保險，城鄉居民自愿參加。城鄉居民繳費參加，政府給予繳費補貼。實行統賬結合模式，政府繳費補貼一部分進入統籌賬戶，用于個人賬戶支付完后的個人賬戶養老金，由省級統籌；政府繳費補貼的另一部分進入居民個人賬戶，居民個人繳費全部進入個人賬戶，居民個人賬戶用于發放個人賬戶養老金，個人賬戶以省為單位進行管理。政府為參保居民提供基礎養老金。養老保險金由基礎養老金和個人賬戶養老金組成。

關于城鎮職工基本社會養老保險和城鄉居民基本社會養老保險，有幾點需要說明：

首先，關于向所有參保人員發放基礎養老金問題。之所以向所有參保人員發放基礎養老金，是出于以下幾點考慮：一是目前正在進行試點的新型農村社會養老保險規定由政府財政向60歲以上的農村居民發放基礎養老金，為了體現社會公平，也應向參保職工和城鎮非就業人員發放基礎養老金；二是發放基礎養老金是體現“底線公平”的有效措施，基礎養老金人人有份，普遍共享，是基礎保險；三是發放基礎養老金可以調節收入差距，特別是養老金待遇之間的差距。

其次，關于部分用人單位繳費進入職工個人賬戶問題。目前正在實行的城鎮企業職工基本養老保險規定，企業繳費全部進入統籌賬戶，不進入職工個人賬戶，由企業繳費所形成的統籌賬戶用途主要有三個：一是為已經退休或即將退休的企業職工發放養老金，二是為參保職工退休后發放統籌賬戶養老金，三是為職工個人賬戶養老金發放完后繼續發放個人賬戶養老金。因此，職工個人賬戶只有個人繳費構成，而試點的新型農村社會養老保險則要求政府財政要為農村居民繳費進行補貼，這樣的話，對于企業職工來講既不公平也沒有激勵，如果采用城鎮企業職工基本養老保險模式對機關事業單位職工退休制度進行改革的話，顯然會遭到很大的阻力。

最后，關于做實城鄉居民基本社會養老保險統籌賬戶的問題。目前正在試點的新型農村社會養老保險雖然也規定了實行統賬結合模式，但社會統籌賬戶并沒有具體規定經費來源，因此，在現行模式下社會統籌賬戶是空賬戶，不會發揮任何作用。同時，個人賬戶養老金在發放完之后，會遇到“無錢”發放養老金的情況。為了解決上述問題，應將政府繳費補貼的一部分納入社會統籌賬戶，這樣，既將社會統籌賬戶做實了，又可以解決個人賬戶發放完后“無錢”發放養老金的問題。

養老保險體系普遍整合的途徑

實現養老保險體系的整合，最終形成一個全覆蓋的、全面性的、相對統一的、體現一定差異的、能夠相互銜接的、社會化的、水平適度的養老保險體系，需要加快養老保險改革速度，加大養老保險發展力度。

（一）加快機關事業單位職工退休制度改革

機關事業單位職工退休制度自20世紀50年代建立以來一直沒有太大的變動，是計劃體制遺留下來的產物。20世紀90年代中期，由于受“為國有企業改革配套觀念”的制約，沒有將城鎮職工作為一個整體進行考慮，只是對城鎮企業職工的退休制度進行了改革，改為現在實行的城鎮企業職工基本養老保險，而將機關事業單位職工退休制度延續了下來。其實，這錯過了一個很好的改革機會，因為當時企業職工的工資收入要比機關事業單位職工的工資收入高，如果當時將機關事業單位職工和企業職工一起進行養老保險改革，可能阻力沒有現在這么大。后來由于機關事業單位職工的工資收入有了較大幅度的提高，才導致機關事業單位職工退休金高出企業職工養老金的好幾倍。國務院于2008年選擇山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市開始事業單位職工養老保險改革試點，兩年多了，試點既沒有擴大，也沒有公布具體的效果，同時，此次試點將公務員排除在外，引發了較大的爭議。目前，機關事業單位職工退休制度改革已經成為熱點和焦點問題，改革勢在必行，但如何改，一直爭論不休。以建立統一的城鎮職工基本社會養老保險為目標，當前機關事業單位職工退休制度改革應圍繞以下幾個方面進行：

第一，加快事業單位分類改革。目前，事業單位主要分為三類：一是財政全額撥款單位，二是財政差額撥款單位，三是自收自支單位。事業單位分類改革的目標是將自收自支事業單位改為企業，改革后不再稱為事業單位；財政差額撥款事業單位的差額撥款改為政府通過購買服務付款。

第二，以“新人新辦法、老人老辦法”推進改革。這里的“新人”應是機關事業單位新招聘人員和工作不滿10年的人員；而“老人”則是指工作滿10年及以上人員。所謂的“老人老辦法”是指“老人”繼續延用現行的退休制度，而“新人新辦法”則是指“新人”參加城鎮職工基本社會養老保險，用人單位和職工個人繳費基本養老保險費，其中，用人單位繳費一部分計入社會統籌賬戶，另一部分計入職工個人賬戶，職工個人繳費全部計入職工個人賬戶。

第三，建立職業年金制度。職業年金應該是強制的，就像住房公積金一樣。職業年金由用人單位和職工個人共同繳費，建議由全國社會保險基金理事會管理與運營。

（二）加快城鎮企業職工基本養老保險改革

以建立統一的城鎮職工基本社會養老保險為目標，需要對現行的城鎮企業職工基本養老保險進行進一步的改革。

第一，加快“擴面”工作。目前大約還有30％～40％的城鎮企業職工沒有參加基本養老保險，這些職工主要集中在中小企業。因此，城鎮企業職工基本養老保險“擴面”工作既急迫又艱巨。為此，人力資源和社會保險部門應該緊抓《勞動法》、《勞動合同法》和《社會保險法》的貫徹和落實，加強勞動監察執法，不斷擴大基本養老保險的覆蓋面，力爭在“十二五”期間將城鎮企業職工基本養老保險參保率提高到90％以上。

第二，改革企業繳費計入社會統籌賬戶辦法。城鎮企業職工基本養老保險在建立之初，曾規定企業繳費的一部分計入社會統籌賬戶，另一部分計入職工個人賬戶。不過，此項做法在國務院于2000年公布的《關于完善城鎮社會保險體系的試點方案》中作了調整，其結果是：企業繳費部分不再劃入個人賬戶，全部納入社會統籌基金。上述調整在國務院于2005年的《關于進一步完善企業職工基本養老保險制度的決定》中得到了進一步明確：從2006年1月1日起，個人賬戶的規模統一由本人繳費工資的11％調整為8％，全部由個人繳費形成，單位繳費不再劃入個人賬戶。

同時，基本養老金計發辦法也進行了調整：基本養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，退休時的基礎養老金月標準以當地上年度在崗職工月平均工資和本人指數化月平均工資的平均值為基數，繳費每滿1年發給1％；個人賬戶養老金月標準為個人賬戶儲存額除以計發月數，計發月數根據職工退休時城鎮人口平均預期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定。

由此可見，企業職工退休后的基本養老金主要由個人賬戶養老金組成，并且這部分繳費是完全由職工個人承擔的，這與正在試點的新型農村社會養老保險中政府財政既承擔基礎養老金發放又承擔繳費補貼相比，顯然有失公平。因此，為了體現社會公平，提高基本養老保險的保險能力，促進就業并體現就業激勵，應該對企業繳費劃入社會統籌賬戶辦法進行調整，恢復最初的做法，即將企業繳費一部分劃入社會統籌賬戶，另一部分劃入職工個人賬戶，至于劃分比例，可以經過計算后確定。

（三）加快做實個人賬戶

個人賬戶是統賬結合的城鎮職工基本社會養老保險的重要基礎，其狀況如何，將直接影響到職工退休后養老金的發放，因此，必須高度重視個人賬戶基金的管理工作，既要做到“實賬戶”，又要保證安全和保值增值。我國是從2001年開始做實個人賬戶的，截至2009年底，遼寧、吉林、黑龍江、天津、山西、上海、江蘇、湖南、新疆等13個做實企業職工基本養老保險個人賬戶試點省份共積累基本養老保險個人賬戶基金1569億元。據估算，截至2005年底，養老金個人賬戶的空賬規模估計已經超過8000億元，并以每年約1000億元的規模在增長，如果不做實個人賬戶，30年后空賬規模將達到6．2萬元［2］。由此可見，職工個人賬戶的空賬情況還是比較的。做實個人賬戶：一是確保職工個人繳費全部劃入個人賬戶，不再被挪用；二是政府財政加大補貼力度；三是可以考慮利用國有企業分紅、國有股份減持等補充個人賬戶。

（四）加快推行企業年金制度

根據人力資源和社會保險部的《2009年人力資源和社會保險發展統計公報》提供的數據，截至2009年底，全國有3．35萬戶企業建立了企業年金，參加職工人數為1179萬人。年末企業年金基金累計結存2533億元。參加企業年金職工人數約占全國參加城鎮基本養老保險（人數為23550萬人）的5％，這意味著絕大多數城鎮基本養老保險參保職工都沒有參加企業年金。雖然企業年金是企業的自愿行為，但政府應制定更優惠的政策鼓勵企業建立企業年金，如稅收優惠政策等。

（五）加快新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險試點

新型農村社會養老保險是從2009年開始試點的，當年試點范圍是全國10％的縣，2010年試點范圍已經擴大到全國24％的縣，據預測2011年試點范圍會擴大到全國40％的縣，按照這個速度的話，在“十二五”期間90％的縣建立新型農村社會養老保險的目標是可以實現的。對于如何解決“新農保”試點過程中可能遇到的問題，我們嘗試提出以下對策建議：第一，加快試點進程，盡快完成全覆蓋［3］；第二，出臺具體集體補助辦法；第三，調整政府補貼個人繳費辦法，建立社會統籌賬戶；第四，對農民工參保問題要明確；第五，盡快出臺相關制度銜接辦法。

在加快新型農村社會養老保險試點工作的同時，應開展城鎮非就業居民社會養老保險試點，以便建立統一的城鄉居民基本社會養老保險制度。目前，有的地區已經先行開展了城鎮非就業居民基本社會養老保險的試點工作，如青島市，其基本做法是參照新型農村基本社會養老保險，將城鎮中非就業居民納入新型農村社會養老保險，只是繳費標準和政府繳費補貼以及政府發放的基礎養老金標準與農村居民有所不同。鑒于此，在先行同時試點新型農村社會養老保險和城鎮非就業居民社會養老保險的地區，將基本養老保險統一為城鄉居民基本社會養老保險，將農村居民與城鎮非就業居民一起納入，這樣的話就會建立起一個相對統一的城鄉居民基本社會養老保險制度。