資源類國有資產管理

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摘要：國有資產是國家經濟發展的重要物質基礎，國有資產管理體制的改革一直是黨和政府的工作重點。我國的國有資產按照性質可以分為經營性國有資產，非經營性國有資產和資源類國有資產三類，本文較為系統地分析了我國資源類國有資產現狀，在研究產權理論和委托理論的基礎上，從明晰產權、改革產權結構、提高市場化程度和健全法律監督體系四個方面提出了政策建議。

關鍵詞：資源類國有資產；管理體制；產權改革

一、問題的提出

資源類國有資產是我國經濟發展的重要物質基礎，然而隨著人口不斷增加，資源供需矛盾日益突出，我國自然資源所能承受的壓力正面臨著嚴峻的挑戰，自然資源承受能力的下降與我國長期忽略資源管理有著十分密切的關系。自然資源與經濟增長的矛盾日益突出，對我國經濟的可持續性發展提出了嚴峻的考驗。資源類國有資產就是指按照我國法律規定，國家擁有其所有權的資源性資產，是構成國有資產體系的一部分。我國《憲法》第九條規定礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒山、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。由此可見，資源性資產絕大部分都屬于國有資產，所以人們有時將資源類國有資產簡稱為資源性資產。我國自然資源總量豐富，是世界上資源大國之一，我國國土面積960萬平方公里，海域面積473萬平方公里。資源總量大、品類多，但是資源人均占有量低，空間分布不均衡是我國資源的劣勢，制約我國經濟的可持續、均衡發展。我國在資源性資產管理方面還處于起步階段，產權的界定、流轉、制度、法律法規和管理等還不完善，目前國內學者大多以經營性國有資產和非經營性（行政事業性）國有資產的管理為研究重點，資源類國有資產管理的研究相對落后。有關資源類國有資產的研究主要有：廖紅偉（2011）在研究國有資產管理體制時就提出深化國有資產管理體制改革將成為后危機時代我們面臨的重大問題，認為雖然目前已經建立了國資委作為國有資產的出資人，但其在國有資產管理工作中，仍存在行政化管理與市場化激勵需求的矛盾問題，而解決這一矛盾的有效途徑就是實行市場化激勵與行政化激勵相結合的激勵方式。錢麗蘇（2004）對國內外自然資源的管理體制進行了比較研究，概括分析了國外自然資源管理體制的演化與發展，對我國資源管理體制改革提供了很好的借鑒。王克強（2008）從資源類國有資產管理體制存在的問題出發，提出了建立統一的資源管理機構，實現資源資產化管理等建議。許冬琳（2013）從資源類國有資產信托的基本類型入手，探索資源類國有資產信托的可能性，提出了以國家為委托人，資產權利為信托財產的新型運營管理體制等。國內關于國有資產的研究主要集中在經營性國有資產管理，對于資源類固有資產管理的研究比較少，而且對于資源類國有資產管理的研究也主要集中在管理體制宏觀層面的改革，產權制度安排、市場機制引入手段等方面，對于資源類國有資產的資產化管理，資源價值評估等方面的研究比較少。現如今，經濟的持續高速增長，激化了人與自然之間的矛盾，資源短缺問題日益突顯，逐漸成為經濟持續發展的瓶頸。作為一種重要的生產要素，資源卻被無償使用，價格長期偏離其市場經濟準價體系，資源類國有資產的國家所有權在經濟上得不到體現。法律法規建設落后于體制改革，依法管理模式難以實現。這一系列問題嚴重制約了我國經濟社會的全面、協調、可持續發展。黨的十八屆三中全會明確提出要健全國家自然資源管理體制、完善各類國有資產管理體制，表明了我國對資源類國有資產管理體制深化改革的決心。因此，加快管理體制改革創新迫在眉睫，正確認識自然資源的價值，建立科學合理的、與我國自然資源基本國情相契合的管理體制已提上日程。

二、資源類國有資產管理的現狀分析

資源類國有資產管理的內容包括資源的產權管理、勘探管理、開發利用管理以及保護管理，其中，最關鍵的就是資源的產權管理。我國目前在中央、省、自治區、直轄市人民政府分別設立國有資產監督管理機構，根據授權，依法履行出資人職責，依法對企業國有資產進行監督管理。但在實際操作中，真正被國資委統一監督管理的只有經營性國有資產，資源類國有資產仍處于分頭管理狀態，政出多頭。權責不清的問題仍然存在。

1.資源類國有資產產權不明晰，所有權主體缺位

我國資源類國有資產產權界定不清晰，導致資源管理部門利益協調不順，職責不清，所有權主體缺位，資源類國有資產所有者權益難以實現。一是多頭管理，權責不清。目前在我國，除了國土資源部負責礦產資源、土地資源、海洋資源的統一管理外，涉及資源類國有資產管理的還有水利、煤炭、有色金屬、石油化工、農業、林業、海洋、城市規劃等十幾個部委、局、公司，可以說各管自攤，沒有統一的規劃與協調。二是政資不分，政府身份雙重化。政府代表全國人民對資源類國有資產進行管理，在資源類國有資產管理體制中，政府既是相關政策的制定者，又是監督者，同時還是執行政策的主體，導致了我國資源類國有資產管理政資不分的現象，政府過度參與資源類國有資產的經營與監督。

2.資產管理的激勵約束機制設計不適應現實需要

目前我國資產管理的激勵約束機制落后于市場經濟發展的需要，給資源類國有資產管理帶來了諸多問題：一是存在委托風險，短期行為突出；二是地方政府間惡劣競爭導致資源類國有資產流失嚴重；三是資源綜合利用率低。

3.資源類國有資產定價偏離市場準價體系

隨著我國市場經濟的不斷改革與完善，國有資源的資產化管理也逐步得到發展，然而受傳統計劃經濟的影響，國有資源管理的市場化程度偏低，主要表現在以下兩個方面：一是資源類國有資產無償使用現象突出。受計劃經濟體制和傳統的資源無價值理論的影響，國有資源長期被無償劃撥使用，資源類國有資產的市場價值背離價格。資源稅的征收存在稅目范圍窄、征收方法落后于現實需要的問題；二是資源類國有資產管理資產化程度低。目前，我國資源類國有資產管理只注重國有資產實物形態即使用價值的管理，重點考慮國有資源的勘探、開發、使用和保護，忽視其商品屬性和價值管理，沒有將自然資源作為國有資產核算，并未納入國民經濟核算體系，進而導致了資源定價過低。進而對生態環境、經濟的可持續發展都產生了不利影響。

4.資源類國有資產法制化管理體系不健全

我國資源類國有資產管理的法制化管理體系不健全主要體現法律建設和監督體系構建兩個方面。一是缺少專門資源類國有資產管理法。我國還沒有制定專門的《國有資產管理法》，而專門針對資源類國有資產的法律如《中華人民共和國礦產資源法》、《中華人民共和國土地法》等雖然從不同角度對自然資源的開發利用進行了明確規范，但是法律確立時間早，不能滿足當今經濟發展的需要。另外，許多主要的法規條例如《企業國有資產法》、《國有企業財產監督管理條例》等也并沒有將資源類國有資產納入規定，資源類國有資產一直是另行規定。二是監督體系不完善。我國資源類國有資產監督體系不完善，對資源類國有資產的開發利用過程中的違法案件缺乏完善的事前、事中、事后的監督體系。

三、加強資源類國有資產管理的建議

針對上述提出的問題，從明晰產權、設計適應現實需要的激勵約束機制及定價體系、健全法律監督體系四個方面進行改革，才能實現資源類國有資產的科學有效管理，促進國民經濟的穩定發展。

1.明晰產權，建立資源類國有資產統一管理體制

資源類國有資產管理的關鍵就是產權管理，明晰產權是進行資源進一步勘探管理、開發利用管理的前提。因此，明晰資源類國有資產產權是深化體制改革的首要工作。一是加強產權界定、產權登記以及產權轉讓的管理工作，健全資源類國有資產產權登記體系，通過不同的產權安排，合理分配中央和地方政府的權力，平衡地方與中央之間的利益。

2.政資分開，實行資源類國有資產所有權統一管理

目前，針對經營性國有資產，我國已經設立了國有資產監督管理委員會，鑒于此，可以將資源類國有資產納入國資委管理，國資委代表政府履行出資人職責，負責資源類國有資產的合理開發利用、保護工作，實現政資分開、政企分開，防止政府為了績效考核而隨意批準自然資源開發利用的不正當競爭行為，減少資源類國有資產流失，確保資源類國有資產的保值增值，以實現社會經濟的可持續發展和代際利益的公平。

3.設計適應現實需要的激勵約束機制

適應現實需要的激勵約束機制就是適應市場經濟發展需要，完善資源類國有資產管理體制就要建立科學有效的激勵約束機制，激發資源管理者和開發者對資源合理開發利用的積極性。

（1）完善激勵約束機制。完善資源類國有資產管理體制的激勵約束機制，就要建立一套完整的責任追究體系和管理效率評估標準。不僅要對表現良好的管理者和生產企業給予獎勵，對那些隨意開發利用自然資源，破壞生態環境的管理者和企業也要有嚴厲的懲罰措施。比如，對于在資源類國有資產管理中表現突出的管理者可以給予職位升遷、工資報酬等獎勵；而對于資源開采企業，資源管理部門可以設立企業生產檔案，對那些表現良好，積極提升自身開采技術，保護環境的企業給予優惠稅費或者開采許可優先考慮的獎勵，對于那些相互勾結，造成國有資產嚴重流失的管理者和企業，進行嚴厲的懲罰。這樣才能促使地方資源管理者、資源開采企業都能從保護環境，珍惜資源的角度對自然資源進行開采利用，保證我國經濟的可持續發展。另一方面，為避免地方政府的不正當競爭行為，減少資源類國有資產的流失，必須建立完善的政府管理績效考核機制。降低經濟發展指標在政府管理績效考核中所占的比例，經濟發展不應以生態環境的破壞為代價。采取綠色考核機制，將生態環境、自然資源利用率等相關生態指標作為政府管理績效考核的參考，提高政府管理者類對資源國有資產的重視程度，進而加強資源類國有資產的管理工作，保證資源的合理開發利用。另外針對我國目前資源類國有資產管理中地方政府和企業的短期行為，一些地區由于政府的不正當干預，造成了國有資產流失，甚至出現的權力尋租現象，有必要對資源類國有資產實行垂直管理。

（2）培育和規范資源類國有資產產權交易市場。構建資源類國有資產的產權交易市場是完善資源類國有資產市場機制的關鍵，是自然資源資產化管理的基礎。因此，首先應將資源的所有權與經營權分離，實現政企分開，企業自主經營、自負盈虧。其次，應該對政府權力做減法，保證資源產權能夠自由交易，充分發揮市場資源配置能力。最后，建立全國統一公開的信息平臺，將各地資源類國有資產的產權流轉信息及時到信息平臺，保證產權流轉的順暢，提高資源的使用價值，優化資源配置。比如礦業權的流轉，建立一個全國性的現代礦業權交易信息網絡，提供地勘成果等公益資料，及時礦業權出讓和轉讓信息，使全社會都能夠及時查詢礦業權流轉的相關政策信息，提高管理效率。

（3）加強國有資源的開發利用，提高資源利用率。國民經濟可持續發展的基礎就是國有資源的合理開發與利用。加強國有資源開發的有效管理，要堅持三個必須國有資源的使用必須堅持可持續發展的原則；資源的開發必須從企業的開發層次、技術含量、經濟效益等方面設立嚴格的標準；對有限的資源，尤其是不可再生資源，必須提高其利用效率，保證國民生活各方面需要。在對資源進行開發利用的同時，也要注意生態環境的保護，鼓勵人們積極參與環境保護及監督工作，對隨意破壞生態環境的生產企業加以嚴懲，建立完善的生態環境保護制度。

3.建立科學的資源類國有資產定價體系

資源類國有資產由行政化管理向資產化管理是必然趨勢，國有資源作為生產要素產品進入市場流通是促進資源優化配置的有效方式，建立并完善資源定價體系是我國資源類國有資產管理體制改革的重點。

（1）實施資源稅改革，強化資源稅費的作用。2010年以新疆為試點，率先展開的資源稅改革，是我國資源稅改革序幕正式拉開的標志。資源稅改革是促進資源類國有資產利用水平提高的有效手段，極大地推進了我國資源類產品價格機制的完善。因此我國下一步資源稅改革應該以以下幾點為重點。首先，適當地擴大資源稅征稅范圍。在目前現有的七個征稅稅目的基礎上，將土地、海洋、森林、水資源等也納入征稅范圍。其次，改革計稅依據。目前我國實行從量計征，難以反映資源的市場價格；計稅依據改為從價計征或者從量計征與從價計征相結合，使資源稅能夠準確反映資源的稀缺程度，并通過稅費體現在價格上。最后，適當調整資源稅稅率標準。參考國外資源稅稅率標準，以體現資源市場價值的原則對其進行適當調整。另外，進一步改革和完善礦產資源補償費制度，推動礦業權有償取得，督促礦業企業承擔資源開采的環境成本，進一步完善礦業權一級市場，在宏觀調控方面加強資源的開發和管理工作。

（2）提高資源類國有資產管理的資產化程度。要轉變傳統資源無價值的觀念，在市場經濟體系中保證國家作為資源所有者的權益，就要對自然資源實行資產化管理。把自然資源作為能夠帶來投資收益的財產進行管理，納入商品經濟發展中，運用市場手段對資源類國有資產的開發利用進行管理。對資源進行商品化管理，實現資源的優化配置和經濟的可持續發展。另一方面，完善資源類國有資產的價值評估體系，在對資源進行市場定價時不僅要考慮其開采利用成本，還應計量資源的生態價值和作為商品的投資價值。組織各領域專家，對資源價值評估體系進行研究，完善資源價格計算方法，形成一個精確、系統的定價體系。

4.完善資源類國有資產管理的法制體系

目前，我國資源類國有資產管理已逐步進入法制化管理軌道。為了以后資源管理有法可依，有法必依，就必須健全資源類國有資產管理方面的法律法規，改革監督體系。

（1）健全資源類國有資產管理方面的法律法規。資源類國有資產管理體制的改革逐漸邁入法制化軌道。然而當前我國資源類國有資產管理的法制建設仍然薄弱。為了處理資源管理中違法案件時有法可依，減少違規案件的發生，我國應該盡快制定一部統一的《國有資產管理法》，并對資源類國有資產的管理進行明確規定，在法律上規范資源的開發與利用。同時不斷對已有的基本法律（《礦產資源法》、《水法》等）進行改革，使其更好地適應管理需要。在此基礎上制定與資源類國有資產管理相關的基礎法規，規范市場行為。如規范產權交易的《產權交易法》，對資源開采利用中出現的違法違規案件處理辦法的相關法規等。

（2）建立分工明確的資源類國有資產監督體系。資源類國有資產監督體系既關系到國有資產的保值增值，也是資源類國有資產得以合理開發利用的保障。建立分工明確的監督體系，實施內部監督和外部監督相結合的雙重資源類國有資產監督體系。包括資源類國有資產管理機構內部的自我監督，財政、稅務、審計、媒體等外部監督。國務院財政部及地方各級財政部門負責資源類國有資產預算、撥款的監管，資源類國有資產管理機構在法律職責范圍內監管資源的開發、利用，保證資產順利運營。另外，全國人大應設立專門的機構對資源類國有資產監督部門的工作合法性進行監管，將全國人大納入資源類國有資產監督體系，制約政府在監督管理資源類國有資產時的壟斷權力，疏導各方利益，使資源類國有資產真正服務于公共利益。

作者：郭智勇 李萬虎 單位：西藏自治區財政廳行政事業資產處