農村產業扶貧資產管理問題及對策探討

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摘要:農村產業扶貧資產有效管理是一項重要現實課題。農村產業扶貧資產的形成并非直接來自某種市場資產的自我滾動積累，而是具有重要的外部扶助性、政策驅動性特點，主要渠道有政府直接投資形成、政府產業獎補形成、社會及市場力量進行政策性幫扶形成與其它創新渠道等。農村產業扶貧資產管理的根本目標是實現農村產業扶貧資產的保值增值，實現完整的資產收益扶貧良性循環并形成長效機制。在具體實踐領域，可以嘗試多元化的農村產業扶貧資產管理模式，如重在分權的“四權分置”管理模式、建立在“四權分置”基礎上的統分結合管理模式和重在集權的國有獨資公司管理模式。其中，建立在“四權分置”基礎上的統分結合管理模式更加符合現代社會發展的客觀需要，尤其值得推廣。

關鍵詞:精準扶貧;農村產業扶貧資產;資產管理;四權分置

農村產業扶貧資產，是指在精準扶貧過程中運用產業幫扶方式逐步形成并積累起來的經營性資產。該資產具有一定的幫扶贈與性質，但與純公益性、非經營性資產完全不同，其具有較強的經營性。由于該資產的投入主體與產權主體不對稱，極易產生產權模糊、管理缺位、績效低下、價值流失等問題。目前，精準扶貧進入最后攻堅階段，全國有若干貧困縣陸續脫貧摘帽，逐年形成并積累的農村產業扶貧資產規模龐大，如何進行有效管理、較多地借助市場化經營方式，成為亟需解決的重大現實課題。截至目前，政府部門仍然沒有針對農村產業扶貧資產管理出臺具有權威指導性的實踐操作意見或規范，筆者在此根據實際調研情況做一些學術探討。

1農村產業扶貧資產的形成

農村產業扶貧資產的形成主要有幾個方面，即政府直接投資形成、政府產業獎補形成、社會及市場力量進行政策性幫扶形成與其它創新渠道。農村產業扶貧資產的形成并非直接來自某種市場資產的自我滾動積累，而是具有重要的外部扶助性、政策驅動性特點。農村產業扶貧是在所有精準扶貧措施中直接培育貧困地區農村自我“造血”功能的重大扶貧工程，其經常針對農村特色產業來系統實施，如種植、養殖、農產品加工貿易、鄉村旅游等，并與各類貧困戶、邊緣戶、其他農戶形成非常直接的利益聯結機制，在帶動就業、促進增收脫貧、培育農村產業基礎等方面具有重要的作用。

1.1政府直接投資形成

指中央、省、地市、縣4級財政資金，對貧困縣(具體到鎮、鄉、村級)的產業項目投資而形成農村產業扶貧資產。具體形成過程:將中央、省、地市、縣4級財政資金中的扶貧資金、涉農資金進行合規性統籌整合，建立龐大的“涉農資金池”;建立縣級產業項目庫，對各種具體項目進行輕重緩急排序并選擇實施，該項目庫的具體項目一般由縣扶貧開發領導小組、政府常務會或縣委常委會研究、審核并最終確定;縣財政局對項目資金實行專戶管理，具體負責按進度撥付產業項目建設資金，實施項目的主管部門與財政局進行業務對接，財政局及時將項目資金指標分解落實到項目主管部門;通過“一卡通”管理、績效評價、資金監管、動態監控和追責問責等程序對產項目進行跟蹤監管。因此，該渠道形成的農村產業扶貧資產，是中央、省、地市、縣4級財政資金共同投資發力的結果。

1.2政府產業獎補形成

一般是在精準扶貧過程中，縣級政府為了調動農戶(含貧困戶與邊緣戶)、基層產業合作社的生產積極性，激發農村內生發展動力，根據實際情況制定產業發展補助政策及其標準，該補助資金作為生產獎勵資金仍需要投入到農戶的產業項目生產及再生產過程 中，或者入股到基層產業合作社，再由基層產業合作社統一生產支配或者整合入股到其它企業。由政府產業獎補形成的產業扶貧資產，具有高度幫扶獎勵性質，縣級政府可以根據發展需要實施動態獎補，建立跟蹤問效工作機制，要求該獎補資金只能用于發展生產而不能直接作為消費基金消耗使用。

1.3社會及市場力量進行政策性幫扶形成

指在精準扶貧過程中各種社會力量、市場主體實施政策性幫扶，如能人帶動、企業家建生產基地、社會捐資等，激勵農村產業發展，形成規模不小但在形式上非常分散的農村產業扶貧資產，有些具有贈與性質(純粹贈送)，有些僅具有扶助性質(不贈送)。主要渠道包括:社會力量捐助，如“一日捐”、節日慰問走訪等活動，社會愛心力量對接幫扶，事業單位對口幫扶;企業家建生產加工基地、種養殖基地，或者開發鄉村旅游項目等，一般聯合當地村級基層生產合作社合股，并組織農戶(含貧困戶與邊緣戶)進行生產經營，形成利益共同體;金融幫扶，一般是為了降低風險，經常采取政府貼息小額信貸方式(10萬元以內比較多見)，對吸納貧困戶入股合作社或致富帶頭人，可申請50萬元以內的擔保貸款，貸款額度由銀行具體靈活決定。

1.4其它創新渠道

通過推進農村資源變資產、資金變股金、農民變股東“三變”改革，吸收貧困人口的資源資本(主要是耕地、林地)作為股份，激發貧困縣、貧困村的內生發展潛力。這些渠道形成的產業扶貧資產具有較大分散性、自主靈活性與契約依賴性等特征，但是通過整合與規?；褂?，可以發揮較高生產效率。

2農村產業扶貧資產的經營運作現狀與管理難點

2.1經營運作現狀

各地貧困縣基層一般都推行專門的產業合作社運營機制，具體實現農村產業扶貧資產的經營運作。采用“支部引領、干部帶頭、能人參與、貧困戶全覆蓋”方式，貧困戶以勞動力、現金(含政府獎補)、土地經營權(含耕地、林地、水塘等在內)多種形式入股產業合作社。產業合作社將各種對口的產業項目資金轉投龍頭企業，實現滾動發展。由政府引導建立起“龍頭企業+合作社+基地+貧困戶”、“工業企業+合作社+貧困戶+務工”、“家庭農場+合作社+貧困戶+勞務用工”等多種共同體模式，實現“分紅+土地流轉、勞務就業、產業帶動、產品代銷”等多項利益聯結關系?？h級政府出臺各種優惠政策，積極鼓勵產業帶頭人、家庭農場主、種養殖大戶、外出務工返鄉人員等致富能人入股扶貧專業合作社，提高合作社經營能力、收益能力，帶動貧困戶、邊緣戶增收脫貧。上述專門的產業合作社作為農村股份合作制的一種具體形式，組織農戶(含貧困戶與邊緣戶)進行生產經營，實現農村產業扶貧資產的經營運作，為農村產業扶貧資產的有效管理提供了一種可操作方式。但是，產業合作社全權負責農村產業扶貧資產管理，仍然缺乏足夠的現實可能性。產業合作社是一種比較松散的產業聯合體，并非真正意義上的公司實體，不是完整的市場主體，需要進一步規范其組織形式與具體運作方式;產業合作社將項目資金轉投企業，一般按股或按協議分紅，實際上是一種資金再委托的運作方式。此時，產業合作社沒有直接監督或者參與企業的全部經營活動，該分紅經常采取固定分紅方式，分紅率的確定存在一定的隨意性，不利于農村產業扶貧資產的保值增值。此外，許多地方實行“戶貸企用”辦法，即政府貼息、農戶貸款、企業使用，讓產業合作社牽頭統一實施，埋有較大的市場風險隱患，一旦合作企業經營不善或者破產，負債主體仍然是產業合作社，后續遺留問題較多。在筆者調研中還發現，在產業扶貧資產管理過程中經營運作，部分地區存在“一股了之”、“一發了之”、“一分了之”的現象，過于簡單化，沒有充分調動貧困戶的內生發展動力。就村級范圍而言，從長遠來看，重點是把有特色的優質農業產業作為工作重點，同時要研究科學的農村產業扶貧資產管理機制，既要保證農村產業扶貧資金的增值保值，又要發揮扶貧濟困的社會功能;更需要進一步強化利益聯結機制，引導貧困戶出工、出力，更好地調動貧困戶的積極性、主動性與創造性，充分激發內生發展動力。

2.2管理難點

農村產業扶貧資產管理的根本目標是實現資產的保值、增值，實現完整的資產收益扶貧良性循環并形成長效機制。為了保證農村產業扶貧資產持續穩定地發展，應當使一切與農村產業扶貧資產相關的后續資本籌資、投資運營、資本收益分配等形成一種動態的協調機制。其難點表現在以下幾個方面。農村產業扶貧資產能否能成為持續發展的農業產業資本，顯著地增強農村的內生發展能力，為鄉村振興打下堅實的產業基礎?需要寄予厚望，需要能夠長期滾動發展，需要政府政策的合理引導。農村產業扶貧資產能否撬動農戶、市場主體乃至全社會專門針對農村的后續產業投資?需要發揮產業合作社的產業組織功能，發揮農村產業扶貧資產的杠桿效應，政府通過產業獎補、貼息、減稅等輔助手段刺激農戶、企業、銀行等進行持續投入。能否實現農村產業扶貧資產的價值化管理?需要在內部產權清晰、會計賬簿記賬制度健全的基礎上實現規范的股份化管理，或者積極探索飛地經濟模式，獲得異地投資增效的機會。對農村產業扶貧資產能否有動態的跟蹤問效措施、監督措施，及時追究非市場風險流失的責任?需要明確跟蹤問效與監督的責任主體，賦予其相應的職權。

3農村產業扶貧資產管理對策探討

3.1重在分權的“四權分置”管理模式設計

該模式實行農村產業扶貧資產所有權、經營權、收益權、監管權“四權分置”，可以確保資產安全保值增值。農村產業扶貧資產所有權歸村集體所有。農村產業扶貧資產所有權全部歸項目涉及的村集體所有，強化村級監管，實現村級收益與監管責任對等，進一步發展壯大村集體經濟。經營權歸專業合作社、經營大戶、公司。通過發包、出租、合作等方式，選擇經濟實力強、誠信度高、熱心扶貧事業的經營主體進行經營管理，確保收益。收益權歸農戶(含貧困戶與邊緣戶)。農戶(含貧困戶與邊緣戶)享有收益權，同時滾動受益分紅。監管權歸農業農村局。農業農村局負責引導、規范與監督產業項目實施與運作。該管理模式的主要優點是強調分權，有利于調動基層群眾的積極性;主要缺點是資產統合程度不高，跨鄉鎮、村的協調管理能力略顯不足。

3.2建立在“四權分置”基礎上的統分結合管理模式設計

該模式實行農村產業扶貧資產所有權、經營權、收益權、監管權“四權分置”，但權利歸屬進行了調整，引入合作社統一分紅與財政局駐鄉鎮經管站跟蹤資產價值機制。農村產業扶貧資產所有權歸村集體;經營權歸專業合作社、經營大戶、公司;收益權歸專業合作社，由專業合作社對農戶(含貧困戶與邊緣戶)實行二次分紅;監管權歸農業農村局與財政局，并進行分工。其中，農業農村局負責引導、規范與監督具體產業項目的實施與運作。財政局對農村產業扶貧資產建立電子臺賬進行價值管理，隨時跟蹤產業扶貧資金使用、資產運營管理和收益分配情況，進行財務合規性指導，但不實施具體的干涉介入。該管理模式相對于前述重在分權的“四權分置”管理模式而言，資產監管的專業性、有效性更高，優點得到進一步發揮而缺點相對有所規避。

3.3重在集權的國有獨資公司管理模式設計

近年來，在精準扶貧推進過程中，隨著上級扶貧資金和統籌整合涉農資金的分配權限逐步下放到縣級，扶貧資金投入力度加大，管理要求不斷提高，縣、鄉各級在扶貧規劃、項目庫建立、項目評審、監督檢查、績效評價等方面的責任重大，直接影響扶貧資金使用績效。可以以縣級為單位，成立專門的產業扶貧開發服務有限公司，公司為國有獨資公司性質，由縣政府財政局國有資產管理中心統一負責進行業務指導和管理運營。公司經營范圍主要有扶貧項目投資開發;為貧困地區項目開發提供咨詢、技術、勞務輸出服務、農戶技能培訓;經營性資產的經營管理等。這樣非常有利于實現扶貧資金優化配置、產業項目加快落地，資金和項目的管理更加系統化、專業化，為資金項目發揮實效提供更加多元化的保障。公司以切實幫扶貧困戶增收及壯大集體經濟為目的，采取集中零散扶貧資金參與企業生產經營，以資產收益分成的方式參與扶貧，確保精準扶貧持久長效。該管理模式的主要優點是強調集權，跨鄉鎮、村的協調管理能力很強，資產統合程度很高，有利于規?；辖洜I管理;主要缺點是不利于調動基層群眾的積極性。上述探討了3種資產管理模式設計，即重在分權的“四權分置”管理模式、建立在“四權分置”基礎上的統分結合管理模式、重在集權的國有獨資公司管理模式。在具體實踐領域，針對農村產業扶貧資產管理，仍然沒有一種統一的操作模式，但筆者比較傾向于建立在“四權分置”基礎上的統分結合的管理模式，這種模式可以將現有的一些探索規范起來、集成起來，使農村產業扶貧資產管理更加有效。現代社會更加傾向于追求基層自治民主，經濟事務、各類資產管理、社區治理等需要充分發揮基層群眾的積極性、主動性與創造性，因此，建立在“四權分置”基礎上統分結合管理模式的生存土壤更加優越、廣闊。政府部門應當專門針對農村產業扶貧資產管理出臺具有權威指導性的實踐操作意見或規范，推動農村產業扶貧資產的有效管理與經營運作。

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作者：羅君名 單位：海南師范大學經濟與管理學院