鄉鎮財政資金績效監管研究

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【摘要】加強鄉鎮財政資金績效監管既是適應財政體制改革與發展的客觀需要，也是實施鄉村振興戰略、實現鄉村治理體系和治理能力現代化的現實需要。結合當前鄉鎮財政涉農項目類型多、資金數量大、監管難度系數逐漸上升的現狀與趨勢，以H省為例,就如何加強鄉鎮財政資金績效監管，提高鄉鎮財政資金監管水平，提出一些思考與建議,以供參考。

【關鍵詞】鄉鎮財政績效監管資金監管

一、引言

2018年9月1日，中共中央、國務院出臺《關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》），指出：“全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，是深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重要內容，是優化財政資金配置、提升公共服務質量的關鍵舉措”?！兑庖姟返某雠_，給財政體制改革與發展指明了方向，也給鄉鎮財政承擔的資金監管責任提供了實踐依據和路徑方向。結合當前鄉鎮財政涉農項目類型多、資金數量大、監管難度系數逐漸上升的現狀與趨勢，加強鄉鎮財政資金績效監管的研究與探索，對于提高鄉鎮財政資金監管水平，深入推進鄉鎮財政資金平穩高效運轉，具有重要意義。

二、鄉鎮財政資金績效監管的困境與障礙

目前，鄉鎮財政資金績效監管還沒有一個權威的解釋與法定的概念，本文提出的鄉鎮財政資金績效監管是指運用績效的理念、方式、手段來加強鄉鎮財政資金監管，提高監管質量，增強監管效果，達到資金運轉高效快捷、安全可靠的目的。通過績效監管的視角來探索當前鄉鎮財政資金的監管實踐，還存在如下困境與障礙。

一是政策法規依據缺乏。2010年以來，財政部相繼制定了《關于切實加強鄉鎮財政資金監管工作的指導意見》《財政部關于印發鄉鎮財政資金監管工作辦法和流程的通知》《財政部門監督辦法》。結合工作實際，H省也相應制定了《H省鄉鎮財政資金監管辦法》《關于進一步明確鄉鎮財政資金監管工作職責的暫行規定》《關于加強鄉鎮財政資金監管能力建設的指導意見》。2018年，針對資金監管職責中“越位、錯位、缺位”的問題，H省財政廳印發了操作性較強的《鄉鎮財政資金監管明責確責辦法（試行）》《省財政廳關于支持鄉鎮財政加強資金監管工作的指導意見》。實踐證明，通過相關辦法與制度來進一步強化監管職能、建強監管隊伍、完善監管方式、創新監管手段，對推動鄉鎮財政資金的平穩安全和使用效益，具有非常重要的意義和作用。但從工作實踐來看，目前的鄉鎮財政資金監管還只屬于傳統監管的層面，還達不到績效監管的地步。鄉鎮財政資金績效監管看似是熟悉的概念，其實是一個新的領域，且是一個未實施與展開的工作。雖然過去的規定、辦法、制度涉及到績效的相關理念，但沒有系統完整地來制定印發關于鄉鎮財政資金績效監管的指導意見、辦法或制度。也就是說，加強鄉鎮財政資金績效監管還缺乏頂層設計。理論是行動的先導，要在鄉鎮財政資金監管上體現績效理念、績效原則、績效操作，前提是建章立制。為此，加強鄉鎮財政資金績效監管制度建設是當前亟需要做的工作和研究的課題。

二是資金監管基礎不牢固。按照財政部《關于切實加強鄉鎮財政資金監管工作的指導意見》的要求，鄉鎮財政資金監管的工作目標是將有所有安排和分配用于鄉鎮以下的各種財政資金以及部分鄉鎮組織的集體經濟收入全部納入監管范圍。而鄉鎮財政資金的使用方向和對象主要在村級，重點在農村。從近幾年鄉鎮財政資金監管的情況來看，村級運轉困難成為資金監管的主要矛盾，如果在資金監管的方向上提出績效監管，從某種角度來講，矛盾更加突出。一方面，一般每個村全年轉移支付只有4－5萬元，而一般一個村正常運轉一年需要資金10萬元，有的村甚至更多，特別是村級集體經濟發展滯后無經濟來源的，更顯捉襟見肘，巧婦難為無米之炊。結合2019年中央脫貧攻堅專項巡視“回頭看”，也充分反映了H省發展村級集體經濟比較薄弱的現實問題。如果村級領導時刻為籌措資金來源而發愁，哪有心思配合監管部門搞自檢自查，即使做也是被動應付。另一方面，由于經費不足，日常工作亟需運轉，很多村級領導只有通過擠占村級項目專項資金來維持正常運轉，造成合理不合規的現象和問題，甚至形成惡性循環。固然，擠占村級項目專項資金來維持正常村級運轉是監管的職能范圍之內的，但不是績效監管的主要目的和所需的最終結果。按照績效監管的理念和思路來看，只有正常穩定的村級運轉，才是確保績效監管真正有效實施的基礎和前提。所以，村級運轉困難成為鄉鎮財政資金績效監管的難題。

三是資金監管關系未理順。目前，大部分鄉鎮財政資金由項目主管部門分配與主導。項目資金按照“誰申報、誰確定、誰負責”的原則，財政部門退出資金項目申報、審批等環節，但目前項目主管部門將資金的監管主體責任轉嫁給鄉鎮財政承擔，要求鄉鎮財政專管員在資金的申請表中項目驗收簽字蓋章否則不給項目實施單位分配資金的現象還比較普遍。盡管H省財政印發的《關于進一步加強財政涉農資金監管的意見》《關于加強鄉鎮財政資金監管能力建設的指導意見》等規定,明確強調了“誰的孩子，誰來監管”的原則，但資金監管與被監管、監管主體與非監管主體的關系還沒完全理順，還需在政策規定與實踐中剖析原因,尋求對策；還需通過職能職責清單梳理、落實主體責任等多種途徑來進一步理順關系。四是資金監管實踐不順暢。具體表現為：第一，忽略式監管。地方縣市區主要精力放在鄉鎮經濟發展和資金籌集上，在一定程度上，存在“重發展、輕監管”“重資金分配、輕使用監管”“重項目申報、輕后期監督”的現象，以至于對鄉鎮財政資金監管認識不足，忽略了監管的地位作用與具體實施。第二，粗放式監管。實踐中，監管計劃不周密、不落實，對問題監管不深不細不全的現象還不同程度地存在。第三，低效式監管。一些鄉鎮涉農項目數與資金量本來就比較多，依托現有鄉鎮財政專管員力量全部監管到位，是非常困難的；另一方面，對于類似耕地地力保護補貼，鄉鎮財政專管員查查到人到戶情況，還能勝任，但對于一些項目資金，涉及眾多政策、技術參數等復雜因素，就顯得力不從心，監管效果大打折扣。第四，風險式監管。目前，鄉鎮財政資金已是各級巡視、巡查、審計、督查的重點。由于鄉鎮財政肩負著就地就近監管的責任，稍有不慎，就會躺著“中槍”，從而使鄉鎮財政資金監管成為“風險監管”的代名詞。

三、加強鄉鎮財政資金績效監管的路徑

時代在進步，創新在前進。引入績效監管將是新時代加強鄉鎮財政資金監管建設的一個重要方向，是改變現有傳統監管理念不新、質量不高、效果不明顯的有力武器和致勝法寶。加強鄉鎮財政資金績效監管將會較大幅度地提高鄉鎮財政資金運行效率和質量，將會以良好態勢改變農村村級事務運行環境，將會以強大的引導力推動農村治理體系和治理能力現代化進程，也必定會促進農村經濟和社會高質量發展。結合當前鄉鎮財政資金監管現狀，要堅持以實際效果為導向，以具體問題為著眼點的原則。鄉鎮財政資金績效監管可以在當前和今后的工作實踐中朝著“績效監管政策充分、績效監管基礎牢固、績效監管關系清晰、績效監管體系完備”的條件和目標，逐步研究并破解相關困境與難題。

一是加強問題研究與頂層設計。春秋時期，孫子研究戰爭的勝負規律，提出了“校之以計而索其情”的著名“長計理論”。同樣，在鄉鎮財政資金監管實踐中充滿了矛盾，也蘊藏著規律，這就需要我們必須靜下心來、真實客觀地分析監管現狀，探究監管利弊得失，摸索有益的方法，總結可推廣的經驗，在籌劃設計績效監管機制與制度上努力。為此，要帶著績效監管的問題，深入群眾、深入基層，到一線的補貼發放、項目建設、資金核算、違規案例等現象和問題中探究真知、找出路子，尋求績效監管規律和思路。在大量的調查研究基礎上，加強科學評估、分析論證，要征求多方意見以及吸納從事績效課題研究相關專家的意見，科學組織并擬定鄉鎮財政資金績效監管的指導意見或辦法等一系列的規定制度，讓鄉鎮財政資金績效監管有法可依、有章可循。

二是夯實資金監管基礎。鄉鎮財政資金使用方向在農村，監管的方向也在農村?！叭r”資金是鄉鎮財政資金的重要組成部分。2020年，中央一號文件《關于抓好“三農”領域重點工作確保如期完成全面小康的意見》強調要優先保障“三農”投入的力度，力助鄉村振興戰略的實施。這既是對資金投入的要求，更是對資金監管的要求。要緊緊抓好村級運轉穩定工作，夯實資金監管基礎，確保鄉鎮財政資金績效監管有效實施。第一，加大村級運轉投入力度。一方面，中央、省、市級要加大轉移支付的規模，特別是要傾斜老少邊窮等經濟比較落后的農村地區；另一方面，縣級財政要統籌安排足額資金，做實預算編制，讓村級運轉有堅強有力的資金支撐。第二，大力發展村級集體經濟。2019年H省委組織部、省財政廳大力支持了全省1168個行政村，2020年繼續支持834個行政村，目的是輸營養、補短板、求發展，不斷壯大村級集體經濟，增加村級集體收入。當然，光靠上級支持是不夠的，還需要縣鄉村三級特別是村干部要帶領群眾，主動適應新的市場形勢，因地制宜，充分挖掘本村的優勢產業、特色項目，竭盡所能、所力、所物把村級集體經濟發展更強更好，通過穩定可靠的村級集體經濟收入來促進正常的村級運轉。第三，營造監管的良好氛圍。氛圍濃、矛盾就少，思想就會更重視。要采取有利時機，利用多種形式給村干部、合作社理事及相關人員進行宣傳教育，明白加強鄉鎮財政資金績效監管的重要性及違反規定受處罰處分的危害性，讓大家明白違法違規絕對不行，合理不合規也不行的道理。

三是清晰資金監管關系。關系明則任務明，關系清則責任清。要堅定不移地堅持“誰使用、誰主管，誰負資金主體責任”的原則，進一步貫徹執行《關于進一步加強財政涉農資金監管的意見》《鄉鎮財政資金監管明責確責辦法（試行）》等制度與辦法，在權責利上，明確資金監管與被監管、監管主體與非監管主體的關系。其次，在操作層面上，縣級財政要結合監管實踐，制定科學、細化的監管對象、監管主體、監管責任等因素的實施細則，讓鄉鎮財政監管人員知道自己哪些該做，哪些不該做；哪些必須監管，哪些不該監管，哪些屬于協助監管等正負面清單，讓鄉鎮財政監管人員清晰職責、清白是非、清楚對錯，真正做到明責、確責、盡責，不缺位也不越位。第三，縣級財政要積極做好與項目主管部門的溝通、協調及相關監管機制的聯合制定與印發，避免相互扯皮、甩鍋推卸責任。同時也要做好鄉鎮財政干部激勵鞭策工作，形成良性機制。讓他們卸下思想包袱、輕裝上陣，走出“被問責、被處分”的風險陰影，為鄉鎮財政資金監管工作不懈努力、積極奮進，體現更多的績效正能量與奉獻精神。

四是建立科學合理的績效監管體系。鄉鎮財政資金監管是一項具有重要意義的實踐活動，關系到關于“三農”工作重要指示精神的貫徹落實，關系到鄉村振興戰略的全面展開與順利實施?？茖W確立全面系統的鄉鎮財政資金績效監管體系，對于當前和今后都非常有必要。首先，以績效目標為主導，確立鄉鎮財政資金績效監管的正確方向。目標監管既是傳統理念，又是創新理念。任何一項實踐活動，只有目標越明確越清晰，才能越可靠越管用。盡管鄉鎮財政資金績效監管是一個新課題，但著眼點和落腳點還得從資金的高效運轉與安全穩定上做文章。為此，圍繞鄉鎮財政資金績效監管，必須在目標設置上要體現科學化、精細化，要體現靶向制導、精準鎖定，實現真正的績效價值。結合工作實踐，筆者認為，績效的目標應該區分為總體目標與具體目標?？傮w目標即對鄉鎮財政資金事前、事中、事后進行績效監管全覆蓋，實現資金高效運行和安全穩定。具體目標：鄉鎮財政資金預算編制要強化績效監管方向，要設置資金執行主體、監督主體、問責懲處對象等體現目標設定與監管結果緊密相連的內容。預算執行要強化資金運行與監管同行、執行進度與監管舉措同頻、問題報警跟蹤與糾偏糾誤糾錯同步。資金流程終端或者決算環節要強化不漏一賬一目、不遺一分一文，體現嚴字當頭、剛性監督。績效監管結果要強化整改反饋、獎優罰劣、成果轉化等一體化的后續跟進機制。不僅要形成“花錢必問效、無效必問責”的局面，更要突顯績效監管的強大威懾力和震感作用，讓鄉鎮財政財政資金績效監管成為新時代農村經濟和社會發展最硬核的保障方舟。其次，以規范績效監管路徑為突破口，推進鄉鎮財政資金績效監管有效落實?？茖W規范的績效監管路徑是資金高效運轉、安全可靠的有力保證。鄉鎮財政資金區別于其他項目資金，本身就多、雜、散，不容易引起各級的高度關注，也不利于集中監管，很容易被忽略。針對于此，加強對鄉鎮財政資金監管的高度認識與深刻理解是績效監管的首要路徑。要改變過去“可有可無”“甩給農村局（科、股）不管不問”，或者直接甩鍋讓鄉鎮財政唱獨臺戲的局面。各級財政特別是縣級財政應將鄉鎮財政資金監管列入年度計劃，經費列入年度預算，考核列入單位評先進優條件。個人監管工作實績突出的要作為晉級（升）的重要參考依據。嚴密組織鄉鎮財政資金監管是績效監管的重要路徑。縣級財政是聯絡上級財政與鄉鎮財政的核心紐帶，起著承上啟下的關鍵作用。結合每年鄉鎮財政資金的結構規模、性質特點，縣級財政應嚴密制定科學的鄉鎮財政資金監管計劃，明確責任領導與分工，加強與其他日常工作的緊密銜接與協調，落實相關責任制度與有效工作機制，確保鄉鎮財政資金監管不走過場、不掉鏈子，達到真監管、監管真，確?？冃ПO管落細落實落地。

充分利用各種有效監管手段是績效監管的關鍵路徑。有效的手段是通向成功的密鑰。古詩講：“挽弓當挽強，用箭當用長”，這充分強調了手段的重要性和必要性。目前，加強鄉鎮財政資金監管，運用日常的人力、物力等傳統方式的監管，是基礎的也是必須的。隨著時代的變化，我們要在S市某區“鄉鎮財政資金監管信息系統”成熟監管平臺的基礎上，不斷加強互聯網+、大數據、云計算、區塊鏈等新型手段的學習與建設，促進監管手段的不斷更新和有效運用。另外，要充分利用好紀委監委、審計、財政監督及第三方機構等多方力量，也是我們抓好績效監管使之事半功倍的有效手段和可靠保證。再次，以提升監管人員素質為切入點，提升鄉鎮財政資金績效監管質量。達到績效監管的目的，除外部條件之外，還得從監管人員自身上加強培訓、學習，提高過硬監管本領來適應和打贏每一次監管實踐之戰。一方面，要采取多種形式的培訓模式，擴大覆蓋面、拓深知識面，提高效果和質量。比如：H省從2020年開始，擬采取第三方優質資源組織全省鄉鎮財政干部多方位、多層次、多批次輪訓，以達到“書本找不到、院校學不到、工作很需要”的目的。另一方面，要采用嚴格考核手段，保證學有所思、學有所獲、學有所得。加強監管人員的自我學習是提高素質的有效方法，其中主動學、自覺學、終身學是提高自身素質最好的途徑。要加大思想啟發教育，促進自我學習的氛圍，讓學習成為習慣、讓習慣成為自然、讓自然成就本事。加強監管人員的實踐錘煉是提高素質的關鍵舉措。鄉鎮財政資金監管本身就是一項在農村地域范圍內的實踐活動，只有深入群眾、深入一線、深入具體項目，才能真正能看到、聽到、感受到資金運行的具體現象和問題。作為一線的鄉鎮財政監管人員要多駐村、多走訪、多到現場，認真抓好工作監管日志登記、問題線索跟蹤、工作底稿備案等多種有效的工作實踐機制及日常工作制度落實，切實做到實踐出真知、實踐練本領、實踐提素質。

參考文獻

[1]韓曉明.預算與績效管理一體化：框架與策略[J].財政監督,2018,(19).

[2]李承宏.全面實施預算績效管理的要點、難點與推進思路[J].財政監督,2019,(03).

作者：劉林林 單位：湖北省財政廳農村處