農村社區管理和服務體制創新

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社區管理是社區建設的重要內容之一，社區建設能否井然有序地開展，社區管理是重要的決定因素，而構建社區管理模式在社區管理建設中具有基礎性作用。因此，為農村社區選擇一種有效的管理模式就成為一個重要的問題。在一系列方針政策的指引下，各地根據自身的實際，進行了富有成效的社區管理體制改革的實踐與探索，形成了各具特色的農村社區管理體制模式，如江西省以“一會五站”和村落社區為特點的民間組織型社區管理體制模式，江蘇太倉市的政府、社區互動型社區管理體制模式等。不同的改革模式有哪些優勢和劣勢，有哪些共同點和區別點，對我國農村社區管理與服務體制的創新是否具有普適性，理論界和實務部門都進行了大量的深入研究，對于促進我國農村社區管理和服務體制的創新和實踐起到了重要的指導作用。

一、研究的基本概況

學術界不同學科的學者從不同的視角對農村社區管理和服務體制展開研究并取得一定的代表性成果。敬義嘉、劉春榮提出，新型社區管理體制的構建應“通過由政府主導的選舉制度向社區自治組織進行賦權，實現社區權力的讓渡和建構，可以較快和較有效地構建以居委會為核心的集中型的基層民主治理網絡，減少在國家治理與私人治理之間的縫隙”。徐永祥提出，關鍵在于圍繞“政社分開”的核心原則，切實轉變政府的社會職能，積極培育民間社會組織，建立現代公共財政體系，努力構建現代性的、政府與社會的分工合作體制。林尚立認為，要在社區空間內，基于社區的公共利益和社區成員相互之間的共同利益，動員和整合社區內的各種資源，在協商與協議的基礎上，形成資源共享、利益協調和公共參與的互助合作體系。學術界討論的共識是構建民主協商治理機制，以社區建設創新農村管理體制，重在建立健全農村社區居民委員會，理順鄉鎮機關、基層黨組織與居民自治組織之間的關系，構建適應社會主義新農村建設需要的農村社區組織體系。然而，在當前農村社區管理體制創新問題上的探討基本上都是宏觀性的，對于如何構建新時期農村社區管理和服務體制創新的研究更多地是關注社區功能的實現和社區建設中的政府行為，而對社區主體尤其是來自民間的社會支持因素關注不多，結合實踐創新進行理論提煉的也不多見。且學術界對社區管理的研究主要分別以城市和農村兩個不同層面的切入點，城市和農村自為一體，兩者結合起來的研究較少，尤其是研究農村社區管理的少。本課題是結合城鄉一體化背景來研究農村社區管理與服務體制的創新，以彌補學術界研究的空白。

二、不同類型的農村社區管理與服務體制的比較分析

(一)政府主導型

“政府主導型”是指政府在農村社區管理和服務體制中居于主導地位，通過政府服務下鄉承擔起社區管理和服務的重任。這種類型一般存在于農村人口分布相對比較密集、地域范圍較小的地區，如北方地區、東部地區，便于政府集中資源提供管理和服務，這些地區在社區設置上多為“一村一社區”和“多村一社區”，社區組織和村委會相重合，或高于村委會。山東諸城和膠南是這種類型的典型代表。自2007年以來，諸城市在農村社區建設中基于現實需要設置了“一村一社區”和“多村一社區”兩類。“一村一社區”地區是人口比較稠密、地區比較大的村莊，政府建設社區綜合服務中心，內設便民服務站、衛生服務站、圖書閱覽室、文體活動室、便民超市等，集便民服務、村民自治、文體娛樂于一體。以村“兩委”、有威望人員及駐社區單位代表組成社區建設協調委員會，依托服務中心，成立便民服務、環境保潔、護村巡邏等隊伍，開展便民管理和服務活動。“多村一社區”一般由2～5個村組成，打破家族圈、村莊界限，在中心村建立社區綜合服務中心，打造“兩公里”服務圈，吸引周圍村莊村民向中心村集聚，將區域內的原村民、務工者、外來人員都納入服務的范圍，切實增強了流動社會中各類居民的認同意識、參與意識和公共服務意識、自我管理意識。截至2010年6月21日，諸城市撤銷了全部1249個行政村，合并為208個農村社區，實施社區化管理和服務。與之類似，膠南市也通過建立鄰里中心、搭建各類載體平臺、實行服務制等，將管理和服務延伸進社區內部，總體上這類管理和服務體制基于政府的強大行政力量，使政府管理和服務覆蓋到社區內各類成員，提升居民管理和服務水平，以管理和服務促成異質性社會的融合與和諧發展。

(二)企業主導型

“企業主導型”是指企業是農村社區管理和服務的重要載體，社區基本管理和服務都由企業供給，形成自我管理和服務機制。這類模式一般僅限于農村經濟比較發達、村集體企業實力雄厚的地區。山東膠南北高家莊是這類模式的典型代表。北高家莊自2004年以來以珠光科技集團為依托，積極探索形成了一條“以企帶村、村企合一”的社區管理和服務道路。在組織體制上，社區實行村委會、村辦企業、社區服務管理“一套班子、三塊牌子、交叉任職”的組織體制。北高家莊社區居民既是企業的員工，也是社區集體成員，社區規劃、基礎設施建設、社會福利、基本公共服務、行政管理都由該集團承擔。完善了以黨組織為核心的村民自治機制，并通過務工妹書屋、職工教育日等載體，加強社區內各類居民教育管理，提升村民、職工整體素質，使外來人與原村村民能夠融洽相處、共同參與、推動社區發展。形成了“社區自治管理、行政管理、社區建設、企業經營管理、社區服務”五位一體的管理、服務體制，使社區成為容納多元身份成員的開放性社會生活共同體。

(三)民間組織型

“民間組織型”是突出夯實社區內部微觀組織基礎，注重民間力量自我治理的一類管理和服務體制模式。這種管理和服務體制類型一般存在于“一村多社區”和“社區設小區”建制中，社區組織在村委會領導下開展工作。湖北秭歸楊林橋和江西是這種類型的典型代表。為解決稅費改革后農村出現的一系列問題，楊林橋鎮按照“地域相近、產業趨同、利益共享、規模適度、群眾自愿”的原則，撤組建社，建立起“村委會—社區理事會—互助組—基本農戶”體制。每個社區一般由30個左右的農戶組成，社區群眾“直選”產生社區理事會，理事長由理事推選產生。形成了社區內自治、社區間聯合自治、以村為單位整體自治的三層自治架構。社區理事會、互助組等民間組織力量為基礎的社會化服務網絡體系，承擔起實施公共基礎設施建設、公益事業發展，解決鄰里糾紛、紅白事、實現互幫互助等管理和服務任務。以村委會為載體，建立文化科技、治安調解、計劃生育、社會保障等協會，實現政府服務、社會化服務下鄉。與楊林橋相類似，江西農村社區建設也通過建立“五老”人員為主體的志愿者協會及下設的社會救助站、衛生環境站、民間糾紛調解站、文體活動聯絡站和科技信息傳遞站，形成了自我管理自我教育和自我服務的自治機制。

(四)政府、社區互助型

“政府、社區互助型”是強調政府、社區居民、社區組織之間合作、互動共同推動社區管理和服務的一種類型，也是探索政府行政管理和社區自我管理有效銜接的重要典范。這鐘類型主要存在于“一村一社區”或“集中建設區”等社區建制中。江蘇太倉市是這種類型的代表。江蘇太倉市在農村社區建設中緊緊圍繞農村社區服務工作，經過探索形成了“12345”管理服務體制。一是建立了一個農村社區服務中心，保障擁有300～500平方米的辦公和活動用房，做到服務設施和制度到位，成為政府管理和服務延伸的平臺。二是設立了一個宣傳欄和建設一個文體活動場所。三是培育了三支服務隊伍。即由原村級組織中的相關人員組成的專業管理隊伍，由閑散人員和專業技術人員組成的專業服務隊伍，由黨員組成的社區黨員志愿服務隊伍。四是開辟了老人和殘疾人活動室、圖書閱覽棋牌室、警務信訪調解室和多功能教育室“四個室”。五是完善五個服務站，即建立農業服務站、社會事業服務站、公共衛生服務站、社會保障服務站和綜合治理服務站。面對當地農村社會流動性大的特點，形成了“黨委、政府領導，歸口管理、部門協作、社會共同參與、基層具體落實”的服務管理體制，并建立健全由社區原住民、外來人員和駐區單位依法推選產生的社區成員代表大會制度，深化民主治理。

(五)政府、社區、社會互助型

“政府、社區、社會互助型”突出了政府、社區居民、社區組織和社會三種力量的協作、互助作用，旨在于發揮多種力量形成流動、異質性社會發展中的無縫隙管理和服務。這類體制一般存在“一村一社區”之中，社區居委會與村委會合一，或社區居委會在村委會指導下工作。重慶市永川區是這一類型的典型代表。2007年重慶市永川區在推進政府公共服務、助農增收服務、社區志愿服務“三大服務”，提升村民自治功能、社會管理功能、文明促進功能、改善環境功能“四大功能”，強化組織保障、制度保障、經費保障、設施保障、隊伍保障“五大保障”基礎上，形成了“2+3+N”管理和服務體制。“2”即組建農村社區工作委員和社區居民服務中心。社區工作委員會作為指導性機構，在村“兩委”領導下開展工作。社區居民服務中心是延伸政府公共服務、完善社會管理和村民自我服務的有效載體。“3”即完善政府公共服務體系、志愿者服務體系、專業經濟協會服務體系等三大服務體系。利用居民服務中心建立“五室兩站一社一校一場”，為村民提供一站式政務服務;組建了各類志愿者服務組織和以產業大戶、致富能人、駐社區企業代表為主的各類專業經濟組織。積極引導駐村單位、離退休回村居住人員、外來務工經商人員等通過社區平臺參與社區管理和服務。積極探索了代管、承包、租賃等多種形式，引導社會力量進入公共管理服務領域，從而形成了以政府公共服務為支撐、社區自我管理與服務為補充、社會力量積極參與的立體、系統、全面的管理和服務體制，實現了多元力量的有機結合。從總體上來看，在實踐中，農村社區管理和服務體制的實踐生成路徑并不具有統一性。在現實中，不同地區具有不同的發展現狀與現實基礎，各種力量存在情況不一，使社區管理體制在實踐中呈現出不同的生成機制。

三、農村社區管理與服務體制創新的路徑

(一)應構建適宜資源多面向自由流動的組織架構

對一個社區而言，既要擔負起社會自我管理的重任，又要最大限度地滿足居民自身的需求，其運行注定面臨各種矛盾與阻力。同時，社區作為社會機體的細胞，其本身的正常運轉事關整個社會的穩定，這意味著政府資源的投入幾乎不可避免。這樣一來，社區的運行需要教育、醫療、警務、衛生等多個領域內的資源注入，這些資源的注入是否能夠滿足當地居民的偏好，這些信息必須依賴有效的反饋機制來加以呈現。此外，社區作為一個守望相助的有機共同體，居民的自助是其一大特色。因此，最大限度地確保民眾間的有效溝通和有效聯合同樣至關重要。縱觀國內現有經驗和國際經典的做法，在空間和組織架構上理順溝通渠道和資源循環渠道都為各套方案所重視。結合上述分析不難得知，在構建農村社區管理模式時，應特別注意信息流和物質流的暢通以及它們在各單位間的共享。

(二)應因地制宜地構建社區管理模式

無論是國內的村落自治組織模式、村社合一模式、村企主導模式、聯村建社模式，還是歐陸國家與農業產業化緊密捆綁的鄉村管理模式及加拿大注重不同層級間政府共贏的新鄉村管理模式，都是各地政府和民間基于自身實際，著眼于克服現有阻力而逐漸磨合形成的社區管理模式，具有顯著的地域特征和不可復制性。地理空間是對農村社區管理造成最大影響的變量。一個平原地區的農村社區與一個深山中的農村社區顯然不具有可比性。但從抽象的意義上說，無論出于哪個地理空間，政府都能夠引導居民通過協作方式實現互助，并逐步凝練出完善的農村社區管理模式。如江西作為中部欠發達省份，省情具有相當的獨特性。一方面，江西作為勞動力輸出大省，農村“空巢”、“留守”現象十分突出，如何在通過新型城鎮化建設有序引導勞動力回流的同時，構建好以老弱婦孺為主體的社區，并提供此類社區向以青壯年勞動力為主體的正常社區回歸，無疑需要相當的智慧和勇氣;另一方面，江西地理條件復雜，全省以丘陵山地為主的同時，南部海拔較之北部更高，許多村落散落在深山老林當中，如何根據地理特征，合理引導不同區位和地理條件的農村按照大致相當的路徑建立起各自的可持續的社區管理模式，也是需要在綜合考量各項政策因素后仔細加以定奪的重大問題。

(三)形成高效的行政管理體制

行政管理體制改革無疑是構建高效的農村社區管理模式所必須觸及的重大改革事項。從目前的情形看，深入推進“省直管縣”行政體制改革是未來促進農村社區管理模式構建的必然舉措。表面上看，“省直管縣”體制并不直接涉及鄉鎮和農村。但是，在當前“鄉財縣管”的基本模式下，縣級政府作為廣大農村地區的直接管理者，其中管理權限和調控能力對農村社區的影響很大。即使未來“鄉財縣管”模式發生一些調整，縣級政府作為鄉鎮的管理者，依然擁有很強的規劃、引導能力。從這個意義上說，縣本身能否獲得足夠的自主權，以通盤考慮整個縣域范圍內的經濟社會發展問題，就十分關鍵了。

(四)構建可持續的財政配套保障機制

“一級事權一級財權”是財政領域內最基本的原則。由于種種原因，當前我國基層政府的事權與財權出現嚴重的不匹配現象。特別是在當前大規模社會化建設的情境下，基層組織的有效運行更是受制于財力的短缺。黨的十八屆三中全會提出，要構建事權與財權相適應的財政管理體制。具體到農村社區管理領域，就是要進一步加大基層政府的財權，使日漸龐大的事權體系能夠得到有效支撐。只有建立起可持續的財政配套保障機制，才能保障農村基層組織事權的順利履行。

(五)營造活躍的基層民主管理氛圍

社區管理需要基層民主的基本氛圍。目前，縣及以下范圍的人民代表大會制度就是活躍基層民主管理氛圍的重要平臺。為此，可通過在縣及以下范圍人大代表選舉中按照城鄉相同人數比例和天數比例的方式展開選舉，使更多農民參與到縣級人大代表的群體中來，使人大代表能真正代表農民的最根本利益。同時，加強鄉鎮政府的社會管理和公共服務職能，努力完善并規范縣級政府派出鄉鎮基層組織的社區管理職能，并為最終縣鄉社區管理職能的一體化創造條件。

四、結語

現代化是一個從傳統到現代轉型的過程，不斷提升廣大農民的公民身份、保障他們的合法權益、滿足他們的基本公共服務需求是現代化發展在政治領域的重要體現，也是幾千年來人類對民主政體的追求。實踐中的新型社區管理和服務體制正是現代國家對現代民主治理的實踐探索，通過體制性的創新，形成國家、市場及社會多元力量共同參與的更加具有包容性、開放性的治理制度。

作者：王占軍 李小強 單位：江西警察學院