城鎮化農業生態化建設困境與出路

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摘要：新型城鎮化進程的不斷推進為我國國民經濟的發展創造了一系列有利條件，但同時也對我國農業生態化造成了一定影響。為了有效維護生態系統平衡，提升農業生產效率，進而推動經濟與環境的協同發展，各地方政府在推進新型城鎮化建設的同時還需重視農業生態化建設。然而，在新型城鎮化進程中，部分地方政府的農業生態化建設工作還面臨著法律規制體系不健全、政府治理力度不足以及生態農業發展緩慢等困境。對此，各地方在推進新型城鎮化建設的過程中，還需通過健全法律規制體系、強化政府治理力度、全面發展生態農業，實現農業生態化建設。

關鍵詞：新型城鎮化；農業生態化；生態農業

農業在國民經濟中處于基礎地位，其發展質量直接影響著國民經濟能否實現可持續發展。隨著新型城鎮化進程的推進，我國農業發展面臨著諸多困境，而農業生態化方面的困境尤為突出，如何協調農業生態化與新型城鎮化成為我國各地方政府必須思考的問題。但新型城鎮化進程中的農業生態化建設卻還未引起各地方政府的高度重視，為了有效推進農業生態化建設，有必要對新型城鎮化進程中的農業生態化建設困境與出路進行深入分析，從而為各地方政府推進農業生態化建設工作提供指導依據。

一、我國農業生態化建設歷程分析

自20世紀80年代以來，我國對農業生態化發展進行了深入的研究，同時制定出了長遠的發展目標。從整體層面看，我國農業生態化發展可劃分為以下三個階段：其一，研究、探索與實踐階段。二十世紀八十年代，農業生態化這一概念被引入到我國，受到了國家領導、相關專家學者的廣泛關注。在此之后，國家生態環保協會也針對農業生態化發展召開了專門會議，會議不但確立了農業生態化發展的新方向，而且部署了相關研究和實驗項目。至八十年代末期，我國農業生態化試點已遍布全國，農業生態化工程的類型也呈多元化發展，部分鄉村走在了農業生態化發展的前列，受到了聯合國農業環保部門的表彰和獎勵。其二，增加試點、拓寬試點范圍階段。二十世紀九十年代初，我國農業生態化發展已取得了豐碩的成果，據不完全統計，在1993年，我國農業生態化試點數量就已突破兩千。與此同時，地方政府對農業生態化發展的支持力度也逐步加大，不僅投入了大量資金，還建立起了一系列的配套工程和保障體系。不僅如此，在九十年代中后期，國家農業、環保等部門共同在全國范圍內建立了大量農業生態化發展示范區，并對下一階段的農業生態化發展方向、目標和內容進行了全面的部署，同時提出了全面推廣農業生態化的指導思想。其三，不斷進步、長遠發展階段。2004年，我國政府在一號文件中再次強調大力推進農業生態化發展的重要性，并提出了農業與環保并行的可持續發展戰略。從2010年至今，國家農業部門始終致力于農業生態化示范區的建立和發展，意在帶動更多農業落后地區實現共同發展。從整體層面看，圍繞農業和環保為主題的農業生態化示范區已初具規模，與之息息相關的農業資源保護及污染防治工作也已初見成效。首先，我國已極建立起了以國家、省級、市級、縣級為單位的四位一體農業環保體系，并為農業環境監測、農業污染治理和監督等工作做出了突出貢獻；其次，在農耕地金屬污染與塑料污染方面，我國已經設立專門部門負責農田普查工作，同時治理和改善了大量的污染區域，建立起了農業清潔生產的示范工程；最后，我國政府借助大數據技術對全國范圍內的農業污染源進行全面監控，并建立起了多個農業污染防治示范區，同時評選出了多個農業生態化政府化示范區域，并取得了顯著成效。

二、新型城鎮化進程中的農業生態化建設困境

（一）法律規制體系不健全第一，部分地方政府出臺的新型城鎮化和農業生態化發展相關法律法規不夠完善，未能明確農業生態化建設的具體范疇，沒有結合各地農業發展現狀制定相關法律細則，也沒有借助農業補償制度為生態化發展提供全面支持。第二，部分執法部門對農業生態化保護法律的執行力度不足，對執法人員的教育培訓力度不足，同時對各執法主體關系協調不利，缺乏農業相關部門協同制度，導致農業生態化發展遲緩。第三，部分地方政府缺乏科學完善的農業生態化法律監督管理體系，未能實現監督管理部門的全區域覆蓋，現存的監管管理部門人員數量嚴重不足；監督管理部門缺乏對農業生產一線的深入調查與監督，未能將農業生態化發展的責任落實到相關部門和個人。

（二）政府治理力度不足第一，部分地方政府缺乏科學完善的土地制度，未能借助法律、法規、政策、制度等手段加強對農業用地的保護工作；未能將農業用地責任落實到個人，對濫用土地行為的懲治力度不足；未能在審批用地時全面考慮環境影響，也沒有聘請相關專業人士對土地征用的生態影響問題進行全面評估。第二，部分地方政府對新型城鎮基礎設施的建設力度不足，未能有效引導相關責任人樹立生態保護意識，也未能面向新型城鎮化建設提供足夠的經費、政策以及人員支持。第三，部分地方政府對新型城鎮化發展和農業生態化發展的宣傳力度不足，沒有引導農民樹立正確的資源觀、生態觀和環境觀，導致農民對生態環境保護的重視程度不足，這也是影響農業生態化發展的重要因素。第四，部分地方政府沒有妥善處理好農村剩余勞動力的再就業問題，未能通過就業指導引導農民樹立起科學、全面且深入的生態保護觀念，也未能鼓勵農民利用家鄉優質資源自主創業，難以實現農村經濟和生態的協同發展。

（三）生態農業發展緩慢第一，部分地方政府出臺的現代農業制度不夠完善，未能對工業化、城鎮化帶動農業生態化發展進行有效鼓勵，未能建立起城鎮化、工業化和農業生態化的經濟轉移機制，難以借助生態農業推動農業生態化建設的可持續發展。第二，部分地方政府對農業循環經濟建立和發展的推動力度不足，未能以農業生態化環境和農民實際利益為共同出發點，從而難以借助生態農業實現農業資源使用效率的提升。第三，部分地方政府及相關農業、環保部門忽視了綠色農業科技的發展，未能鼓勵各地大力發展生態保護項目，同時對綠色農業科技的宣傳、推廣力度不足，難以借助生態農業推動我國農業生態化的整體發展。

三、新型城鎮化進程中的農業生態化建設出路

（一）健全法律規制體系第一，地方政府及相關農業部門應建立健全新型城鎮化和農業生態化的相關法律法規。一方面，地方政府及相關農業部門應積極推進農業生態化的立法工作，明確農業生態化建設的具體范疇，制定科學、明確的農業生態化建設方法、規范相關獎罰措施，保障法律條例能夠全面覆蓋農業生態化建設的各個環節。另一方面，國家及相關農業、環保部門在制定農業生態化發展的相關法律時，應全面調查、深入研究農業生態化發展的現狀，努力制定出與之對應的法律法規和制度政策。不僅如此，在立法的過程中，地方政府及相關農業部門還應始終秉承生態保護原則，努力推動農業生產和農業科學的共同發展。第二，地方政府應引導相關執法部門嚴格執法。一方面，地方執法部門應嚴格規范相關人員的執法行為，引導他們明確自身權力、責任和義務的同時，加強對他們的教育和培訓，從而全面提升他們的執法水平。不僅如此，地方政府還應鼓勵各地方積極建立執法監督部門，全面監督每名執法者的行為，從根本上杜絕不履行職責、濫用權力的情況出現。另一方面，地方政府應努力協調好各執法主體之間的關系。在各執法主體之間產生摩擦時，地方農業及管理部門應嚴格遵守農業生態化發展的相關法律解決問題，同時全面了解各主體的訴求，努力實現它們的協調與統一。在遇到超出農業生態化部門權限以外的問題時，地方政府一定要積極協調好各部門之間的關系，并從生態農業整體布局的層面考慮問題，從而使問題得到科學且全面的解決。第三，地方政府應積極構建科學完善的農業生態化法律監督體系，實現對農業生態化法律執行工作的監督和管理，具體可分為以下四個方面：其一，地方政府應組織建立專門的部門，負責農業生態化法律的監督工作，不僅要保障每個市、縣、鎮都要有專門的監督部門，還要為這一部門配備足夠的人手，從而全面保證監督工作的質量；其二，地方政府應引導農業生態化監督部門深入到農業生產一線，全面了解新型城鎮化進程中農業生態化發展的各類問題，全面調查相關政策、法規以及補貼的落實情況，同時還要將農業生態化建設的責任落實到個人，并借助多元化的考評手段對相關工作人員進行考核；其三，國家應建立專門的農業生態化建設法律監管部門，努力構建科學、完善的監督體系，同時還要在各區域建立監督網點，使農民參與到相關監管工作中，賦予他們足夠的監督權和建議權。

（二）強化政府治理力度第一，地方政府應盡快出臺科學完善的土地制度，提升土地審批程序的嚴格程度。一方面，地方政府應通過制定法規、制度等形式實現對農業用地的保護工作。對此，區域土地主管部門一是要努力實現農業用地的規范化，嚴格控制城鎮化發展可征用土地的范圍和數量，盡量避免城鎮建設濫用土地的情況出現；二是要把農業用地的責任落實到相關個人，并與他們簽訂農業用地保護責任書，同時制定嚴格的懲罰手段，對濫用土地、保護土地不當的責任人予以嚴懲，從而全面保障農業用地的平衡發展。另一方面，地方政府應努力提升城鎮化用地審批的嚴格程度，首先，在審批城鎮用地時，地方政府應全面考慮用地對環境的影響，對于環境治理、保護益處大的用地，地方政府可賦予其優先審批權；其次，地方政府應選聘相關專業人士對土地征用后對生態環境產生的影響進行評估，并在土地征用初期就對相關用地單位提出要求，努力將城鎮、工業用地的環境污染降至最低。第二，地方政府應完善新型城鎮的基礎設施建設，推動生態城鎮的建立和發展。生態城鎮是指將新型城鎮化發展與農業生態化發展有機結合，在城鎮建設中始終以生態保護為核心要求，盡量減少新型城鎮化建設給生態環境帶來的破壞和壓力，從而實現生態系統的平衡、穩定發展。要想實現這一目標，首先，在新型城鎮規劃和建設初期，地方政府應引導相負責人樹立生態保護意識，并做出合理的建設規劃，在完善相關基礎設施建設的同時，還要注意其生態功能，從而實現經濟發展和生態平衡的和諧統一；其次，在新型城鎮的建設過程中，地方政府要充分利用國家給予的資金、政策和其他投入，完善農業基礎設施建設，同時還要聘請相關專家，讓他們為農業基礎設施建設提出寶貴意見，從根本上改善農村的生態環境，從而完善生態城鎮建設的基礎工作。例如，東營市董集鎮從2013年起，大力推進總投資7.9億元的楊廟社區建設工程，2016年年底前在全市率先完成了南展區11個村1535戶4792人的搬遷改造任務，實現傳統落后農村向生態城鎮的轉變。第三，地方政府應加大對新型城鎮化建設和農業生態化發展的宣傳力度。新型城鎮化進程中的農業生態化發展的宣傳能夠引導農民樹立起正確的資源觀、生態觀和環境觀，提升他們對保護生態、保護環境、合理利用資源的重視程度，從而實現對大眾整體生態意識的提升。其一，地方農業和環保部門應深入農民群眾，全面開展土地使用及環境保護相關法律、政策的宣傳，豐富農民群眾科學、文化、環保知識的同時，引導他們樹立起正確的環保意識，努力營造全民環保的社會氛圍；其二，各區域應從生態環保專業人士中選出農業生態化發展監督員，定期到中小學中開展生態環境保護講座，使他們從小就樹立正確的環境保護和生態保護意識；其三，地方政府應充分利用報紙、廣播電視等媒體的宣傳作用，對在農業生態化建設中表現突出的集體和個人進行表彰，同時向農民解讀改善農業生態化環境、高產、高收的成功案例，使農民切實體會到農業生態化建設的意義和價值所在，從而全面調動起農民深入參與農業生態化建設的積極性和主動性。第四，地方政府應做好新型城鎮化進程中農村剩余勞動力的就業工作。在新型城鎮化建設過程中，農村經濟得到了快速發展，然而，由于農業用地被征用，農村剩余到動力數量也隨之增加。在這樣的發展背景下，如何妥善安置好農村剩余勞動力成為地方政府首先要解決的問題。對此，地方政府應從就業指導入手，引導農民樹立起科學、全面且深入的生態保護觀念，鼓勵他們在務工過程中，對相關工作的生態保護情況進行調查和分析。在此基礎上，地方政府還應鼓勵農民利用家鄉優質生態資源自主創業，幫助他們建立符合地方生態發展要求的農業發展模式，幫助農民提高農業收益的同時，也能實現對地方農業生態化建設的推動。

（三）全面發展生態農業第一，地方政府應制定出科學完善的現代農業制度。2019年2月，中共中央、國務院印發的《關于促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》指出，要“實現小農戶與現代農業發展有機銜接，加快推進農業農村現代化”。對此，各地方政府應在穩定農業用地關系的基礎上改革土地制度，加快土地流轉的速度，努力實現農業生產現代化的發展。與此同時，地方政府還應從宏觀層面加強農業生態化建設的管理工作，鼓勵工業化、城鎮化建設帶動農業生態化建設，建立工業化、城鎮化與農業生態化的經濟轉移機制，優化區域生態環境的同時，也能提高地方的農業收益。第二，地方政府應推動農業循環經濟的建立和發展。農業循環經濟是指以保護農業生態化環境、提高農業收益為出發點，結合物質循環、再生原理，實現農業廢物排放的減少和農業資源使用效率的提升。這種經濟模式不僅能夠為生態、環境與經濟的發展營造和諧的氛圍，還能全面控制農業污染，提高農民的經濟效益，具體模式可分為以下兩種：其一，農業循環模式。這種模式一般會在比較大的區域范圍內實施，地方政府應結合地方土地資源、生態條件、氣候條件等產業鏈節點的實際情況建立具有針對性的循環模式，努力借助生態農業實現農業生態化建設帶動經濟發展。例如，徐州市官山鎮徐州市近年來積極轉變資源利用方式，推動循環經濟發展，招引規模化生態循環產業項目融入興業富民實踐中，走上了龍頭企業引領、農業循環經濟與生態資源開發并駕發展的快車道，形成了自身的“官山模式。其二，能源利用模式。這種模式涉及農業廢棄物的回收再利用工作，地方政府可通過建立鄉、村及個人沼氣池的方式處理農業廢棄物，減少農業垃圾排放的同時，提高農業資源的使用效率，從而實現改善農村能源結構，促進能源循環利用的目的。第三，地方政府及相關農業、環保部門應積極推進綠色農業科技的發展。一方面，地方政府及農業、環保部門應樹立正確的農業科技價值觀，在新型城鎮化建設的進程中，始終堅持農業生態化建設，堅決制止犧牲生態環境而實現經濟效益的科技項目，全力扶持既有利于生態環境保護、又能實現經濟發展的科學技術，從而推動綠色農業的發展。另一方面，地方政府應加強綠色農業科技的宣傳和推廣工作。對此，地方政府一是要加大對綠色農業科技發展的支持力度，為其發展建立多元化的經費籌措渠道，同時重視專業技術人才的培養，努力在全國各地建立起符合地方特色的農業科學技術精英團隊；二是要鼓勵農民與相關專家共同開展農業技術科研項目，結合地方實際情況推動農業生態化建設，推動資源循環再利用的同時，提高農業資源的使用效率，借助生態農業推動我國農業生態化的整體發展。

參考文獻

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作者：薛明府 陳健 單位：南京林業大學經濟管理學院