城市建設下巨災保險制度優化淺析

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摘要：保險可以提升社會和城市的韌性，巨災保險制度安排則在很大程度上決定了保險在韌性城市巨災風險管理中可發揮作用的程度?，F行湖北巨災保險制度將巨災保險定位為巨災風險防控末端進行災后補償的工具，這在承保范圍、分擔機制等方面約束了巨災風險的分散。本文基于韌性城市巨災風險防控的理念，深挖巨災保險應發揮的潛在功能，重新定位保險在湖北巨災風險防控工作中的角色，進而構建韌性湖北的巨災風險管理新框架，并提出了相應制度優化建議，以期將巨災保險的作用貫穿于風險防控全流程，推進湖北巨災風險治理現代化。

關鍵詞：巨災保險；韌性城市；巨災全流程

防控湖北省是中國自然災害比較嚴重的省份之一，受到地質災害、洪水災害、氣象災害等多種災害的困擾。近11年因災致損總額已高達2329.35億元。經過多年研究與探索，湖北省于2019年5月在武漢市、十堰市、黃岡市和恩施州落地了巨災保險。在此后的兩年實踐中，巨災保險已為試點地區的災后重建提供了強大的復原力，有效緩解了當地財政預算和平衡的壓力。但值得注意的是，當前“重災后補償、輕災前災中參與”的巨災保險制度已不能適應現代多樣化、復合性的風險災害情境?！绊g性城市”理念與全流程韌性建設為優化湖北巨災保險制度、充分挖掘和發揮其災害風險治理效能提供了新思路和方向。

一、韌性城市巨災風險防控體系中的保險

伴隨著氣候變化、地震災害、重大疫情等危機的頻繁發生，增強城市韌性成了許多城市應對突發沖擊的策略性選擇。在眾多韌性城市工具箱中，保險被認為是最有效的市場工具之一，它可以有效提高脆弱城市抵御災害風險影響的韌性，確保在事件發生后受災主體能及時獲得融資補償，為恢復和重建工作提供快速且性價比高的資源。因此，將巨災保險融入城市巨災風險防控全流程，有利于韌性城市建設目標的實現。

（一）韌性城市的巨災風險防控思路

所謂“韌性”，是指從困境中快速復蘇的能力，這是經濟(或社會)經受和適應外部沖擊并從中恢復的能力。東京和紐約是韌性城市建設的典型代表，其成功的精髓在于，形成“事前預警—事中防治—事后恢復”的閉合鏈條。將“事前預警、事中防治、事后恢復的管理全流程”進行具體內容的拆分，韌性城市的巨災風險防控體系由四個模塊組成（如圖1所示），分別是風險研判、防災減災、融資安排以及災后救助與補償。其中，風險研判是指對潛在的巨災風險及其相應影響進行災前量化分析；防災減災是指在災前或災中采取的減少災害潛在損失的舉措；融資安排是指在災前提前為災后恢復重建安排好資金；災后救助與補償是指在災后以及時、透明和負責任的方式向受損方提供資金支持。這四個模塊形成了韌性城市巨災風險防控體系，能幫助城市以整體防御應對局部惡化、以長期治理化解短期沖擊,對于有效響應城市巨災事故和可持續發展具有重要意義。

（二）保險可扮演的多重角色

保險能有效提升社會和城市的可持續性和韌性，被認為是韌性城市最有效的市場化工具。將保險納入韌性城市巨災風險防控體系，可逐步增強城市的風險預防、預警能力以及災害事故處理等能力，保障經濟社會的正常運行。根據保險的功能，經營巨災保險的保險機構能在韌性城市風險防控體系中扮演如下三種角色。1.減損防災技術輸出者。保險公司在災害事故處理方面具備專業技術實力，可有效地在源頭上預防和減少矛盾糾紛，能有效地維護社會穩定。政府將巨災保險納入城市巨災風險防控體系中，利用保險公司在防災減災方面的技術實力，讓其參與制定、完善巨災風險管理方案、建立巨災風險預警機制，可最大化發揮保險的社會“穩定器”作用。2.災害事故處理者。在災害損失確認、賠付方式、賠付金額以及災后總結等方面，保險公司也具備其獨特的優勢。將保險機構納入災后事故處理小組，可通過巨災保險對被保的受災群體進行及時賠付，能加速推進災后重建和恢復正常生活進程，這是保險社會“減震器”的最佳體現。3.風險承包方。通過立法、制定政策以及設置準入條件等形式，充分發揮保險費率、條款對被保方防災減損行為和技術的激勵約束作用，能有效抑制道德風險的產生。鼓勵保險公司承保巨災風險，可規范巨災風險防控體系中參與主體的行為并促使整個防控體系不斷自我完善和升級。

二、湖北省巨災保險試點現狀

（一）建設巨災保險試點的必要性

湖北省是我國知名的農業大省，也是中部地區的經濟強省。受多種自然災害的影響，湖北省幾乎每年都會遭受嚴重的經濟損失和人身傷亡。如表1所示，2010-2020年湖北因災導致的直接經濟損失累計達2329.35億元，相當于2020年荊州市全年的地方生產總值；受災人數累計達1.88億人次，相當于每個湖北人在這11年間人均有過三次受災經歷；因災死亡人數累計達671人，相當于每年都有60個人在自然災害中死亡。雖然每年各級財政都為受災地區提供了搶險救災、轉移安置和生活救助方面的資金支持，但相對于龐大的直接經濟損失，這些資金顯得非常薄弱。更不用說，災后還面臨巨大的重建資金壓力。

（二）巨災保險試點實踐情況

湖北省發展巨災保險的初衷是為全省的大宗農作物提供相應保障。但隨著自然災害影響范圍的不斷擴大，湖北民眾在人身安全、家庭財產和企業財產方面也表現出了極大的巨災風險保障需求。為了“有效保障公共安全、維護社會穩定”，湖北省《省人民政府辦公廳關于金融支持實體經濟發展的意見》（鄂政辦發〔2018〕46號）中提出了“建立巨災保險制度、開展大災保險試點”的要求。經過多年的研究與探索，2019年5月，湖北省暴雨洪澇巨災保險試點正式在武漢市、十堰市、黃岡市和恩施州4地落地。根據《湖北省巨災保險試點方案（試行）》（鄂財金發〔2019〕13號，下簡稱《方案》）的規定，本次試點由省財政廳、省農業農村廳、省應急管理廳等七部門聯合開展，是對試點轄區內突發暴雨和洪澇災害造成的人身傷亡（失蹤）、農房倒損、大宗農產品絕收或死亡給予基本經濟補償。人保財險、太平洋財險、平安財險、國壽財險等8家保險公司為此巨災保險提供共保。相應保險模式既有傳統模式，即出災后保險公司查勘定損；也有指數模式，即主要依據有效觀測站的強降水指數，無需核災，一旦達到觸發條件賠款直達財政指定賬戶，依據災情統籌使用。傳統模式在十堰市、黃岡市和恩施州試點，指數模式在武漢市試點。這4個試點地區的政府是唯一投保人，相應保費也由湖北省和試點地區財政按各地財力狀況分擔。具體而言，十堰市、黃岡市和恩施州的貧困縣市區保費由省財政、縣級財政按6：4比例分擔；非貧困縣市區按5：5比例分擔；在武漢市，省、市財政按3：7比例分擔。當約定保險事故發生，試點區域內所有人口（含流動人口）發生死亡（失蹤），每人最高可獲賠10萬元；農村居民住宅倒損的，每間全倒房屋賠償6000元，每戶最高可獲賠5萬元；水稻、玉米根據不同生長階段及受災程度分段賠付，每畝最高可獲賠200元，生豬每頭最高可獲賠150元。據初步測算，4個試點地區的巨災保險年保費支出近1億元，能獲得11.5億元的風險保障。為更好地承擔賠付責任，湖北巨災保險制度還設立了“商業保險+再保險+巨災專項準備金”的多層分擔機制。巨災專項準備金的資金主要來自共保體每年收取保費后扣除成本及5%利潤后的全部盈余部分。當年度賠款超過共保體和再保險公司規定承擔的損失賠付限額時，就啟動使用專項準備金。

（三）面臨的不足

從試點實施效果來看，巨災保險在落地的第二年就顯現了其重要保障作用。在2020年夏天發生的暴雨洪澇災害中，32個試點縣（市、區）有21個因觸發巨災保險賠付標準而獲得保險公司的積極賠付。但從韌性城市四個模塊的有機構成和功能實現方面來看，目前湖北的巨災保險制度至少面臨三個方面的不足。1.保險作用局限于災后賠償?！斗桨浮方o承保方安排的工作是負責制訂保險方案，收取保費，提供承保理賠服務。雖提及要研究建立湖北省災害數據平臺形成湖北災害數據庫，但并未有強行和更加具體的要求。這無疑是將保險的作用僅限于災后賠償，無法充分發揮保險在災前和災中所扮演的“災害治理服務商”功能，使保險無法全流程地參與韌性城市巨災風險防控工作，進而阻礙了巨災風險治理現代化的實現。2.區域內無法有效分散風險。因《方案》推行的巨災保險是為湖北量身定制的，只承保由暴雨洪災及相應次生災害帶來的損失。所以該巨災保險的風險很難實現跨地域分散，承保方只能借助跨期積累來平滑災害所致損失。然而，近年來極端氣候發生頻率已明顯提高，幾乎年年都有巨災發生。隨著社會經濟的發展，巨災損失的數額也越來越大。承保方極易遇到承保多年難敵一次巨災的情況。這不僅會給承保公司帶來財務方面的消極影響，也會極大打擊保險業參與巨災風險管理的積極性，最終造成巨災保險市場的萎縮甚至消亡。3.保險責任范圍亟待擴展。從媒體公布的損失數據可知，自然災害對經濟社會造成的影響主要集中在農作物及農業生產資料、人員傷亡、企業財產、城鄉居民住房及家庭財產安全四個領域。當前湖北巨災保險的試點領域主要放在了巨災風險相對集中、市場需求較為迫切的農業、農房和人身領域，對轄區內的城鎮家庭財產和企業財產還未提供相應保障，導致很多民眾的巨災風險保障需求還無法得到滿足。

三、構建韌性湖北的巨災風險防控新框架

為彌補以上不足，滿足韌性城市巨災風險防控的要求，本文認為應在巨災風險防控框架的基礎上優化湖北巨災保險制度。明確巨災保險在巨災風險防控體系中的定位和作用，才能明晰優化巨災保險制度的思路。傳統巨災風險防控體系主要分為日常風險監測、災前風險預警、災中應急救援與災后重建三部分，由政府的各部門各自引導運行。該體系往往是在災害發生后才被世人想起和重視。保險僅算作是該體系的一種災后補償工具。如圖2所示，與傳統體系的舊框架相比，新框架的本質是將巨災保險嵌入防控體系各個環節，以便得到更為專業的巨災風險防控技術、更明確的巨災風險防控組織形式、更系統的巨災風險防控過程以及更為精細的巨災風險防控手段。更重要的是，巨災保險將作為一種內在機制來激勵巨災風險防控體系持續自我優化升級。1.從巨災風險防控技術方面看，新框架從保險視角將社會主體、財產等劃分為合理巨災風險單位，整合分散于各部門及各行業的有效巨災風險數據信息，建立可疑業務篩查模型進行巨災風險發生時間、損失大小及影響的監測分析；然后，利用專業的巨災風險情況推演、實驗、模擬計算巨災風險的發展趨勢及對城市經濟社會的潛在威脅，并全場景、全流程地仿真推演管控方案的落地效果。該推演結果既可以為巨災風險地圖提供精準預警信息，也可以為保險行業設計合理巨災保險產品以及厘定差異化費率提供科學依據，還能為行政部門提供分級管控方案合理性的預判。2.從巨災風險防控主體構成來看，新框架是巨災保險的地位抬高，使之成為協調政府各部門以及聯系政府和民眾的紐帶，有助于進一步明確巨災風險防控中的權責邊界和實現真正的全民參與。畢竟，當前國內各地的巨災風險防控體系都存在責任主體單一，或者屬于不同體系及遵循不同規則的問題，防控主體之間也缺乏溝通與整合。社會民眾也覺得巨災風險防控是政府相關部門的事，較少擁有參與維護的自覺性，發生巨災后也容易滋生等政府救濟的依賴行為。嵌入巨災保險的新框架是以巨災保險產品為基礎，讓每個風險單位以及每個公民都成為巨災風險防控的責任主體，使其按保險合同承擔起災前主動防災、災中積極減災的義務，并幫助社會大眾改掉等待政府免費救濟的陋習。與此同時，以巨災保險為協調中心的新框架有利于社會形成“人人為我、我為人人”的良好社會風氣，有利于和諧社會氛圍的營造。3.從巨災風險防控過程來看，新框架將原來的三步防控改為了五步防控，具體包括：承保定價階段，在大數據全面分析的基礎上，承保機構根據不同風險單位面臨的具體巨災風險類型及程度設計有針對性的保障條款，并厘定有獎懲彈性的費率水平，讓被保險人通過保障范圍能了解巨災風險防控過程中應盡的責任、不能犯的錯誤以及可努力的方向；風險研判階段，承保機構可依托空間化的“巨災風險地圖+”模式，為社會及每個保險單位提供所在區域巨災風險的可視化展示與跨行業共享應用，以幫助被保險人進行精細化管理以及更早采取更科學合理的巨災風險預防措施；防災減損階段，承保機構除向被保險人提出防災減損建議以外，還會在災中聯合社會救援力量及時提供救援與減損服務；損失賠償階段，承保機構經過快速損失查勘及定損，通過廣覆蓋的賠償渠道向受災對象于第一時間進行損失賠償，簡化和加快沖擊后資金支付的進程；總結反饋階段，承保機構根據損失賠償信息追溯檢查被保險人的防災減損投入及行為，檢視其是否充分履行其防災減損責任，以達到合理公平分擔損失的初衷。

四、韌性湖北的巨災保險制度

優化建議在巨災風險防控新框架的構想中，巨災保險角色由簡單的賠付工具轉變為貫穿風險防控全流程的機制。為實現這一轉變，當前的巨災保險制度至少需要在以下四個方面進行優化和改進。

（一）提高巨災保險的地位

國內所有巨災保險試點的運行基本上都是“政府引導、市場運作”的方式。政府在這里是起中心協調和統管作用的。這既會增加政府的工作量，也對政府協調工作的專業化提出了更高的要求。在新的巨災風險防控體系中，承保機構代替政府成為防控體系的調整中心，綜合協調和整合各方面的工作，改變了以往“大事小事、前事后事政府一股兜”的不利局面，能最大限度地做到“能交給市場的就交給市場”。在具體的巨災保險運行方案中，可將參與風險防控的多方主體組織成一個多元協同網絡。巨災保險承保機構就是該多元協同網絡的中心，在其中主要起關鍵的鏈接和引領作用。在日常風險防控過程中，通過承保機構的市場化調節，能有效提高整個區域的巨災風險管理效率，消除各參與主體間的溝通壁壘，形成科學合理的巨災風險防控體系，督促落實分級防控舉措，為社會提供應對巨災風險全方位的保障。一旦事故發生，多元主體各司其職，能夠有效、迅速地對事故做出反映，減少事故損失，盡快恢復生產生活。

（二）完善巨災保險的保險責任

在以承保機構為核心的巨災風險防控體系中，巨災保險的責任需要進行如下擴充才能確保整個體系的高效運轉，具體包括：1.擴大保障范圍。在巨災保險已承保基本人身亡、農房倒塌和農作物損失的基礎上，將承保范圍擴展至城鎮家庭財產、企業財產及基礎設施等災害損失方面，使更多人可以享受到巨災保險的保障。這些新的保障內容可設置為自愿購買，既可以培養民眾的巨災風險共擔意識，又能減少政府的財政負擔。2.增加附加服務。為明確承保機構在巨災風險防控各階段的工作，可在巨災保險運行方案中增加共保體的服務內容。比如，參考深圳、上海，將每年巨災保費的一定比例提取出來做為防災防損公共支出；與氣象部門、地質部門聯合定期出具災情趨勢報告等。主要是將工作重心從災后理賠向災前防預方向拓展。

（三）設置靈活的風險分擔方式

1.嘗試跨區風險分散。當前承保的巨災風險種類單一、發生概率高，且4個試點城市的風險具有高度相關性。容易出現一損俱損的局面，也存在巨大的償付能力不足危機。如果能與其他存在較大風險差異的省份或城市進行風險分擔合作，就可以有效提高巨災風險的可保性，降低保費的風險溢價。比如與云南合作，因兩地的巨災風險是相互獨立的，極少概率會出現洪水與地震同時發生的情況。這樣，兩地的保費可以實現對沖，承保方的償付壓力會小很多，甚至還可能降低保險費率，因為極端損失風險減少了。2.預設賠付回調機制。當前的賠付責任由商業保險、再保險及巨災專項準備金共同承擔。如果在試行初期就出現巨額損失，有可能以上三層分擔都無法承擔所有損失，最終仍需政府兜底。所以，可借鑒四川的作法，在規定三層分擔之余再設置一個明確賠付回調邊界。當試點區域的年度總賠款超過直保和再保險公司賠償限額與巨災專項準備金余額總和時，可自動啟動賠付比例回調機制。承保機構就可以按照巨災保險風險分擔機制總償付能力與總保險損失的比例，進行比例賠償。這既降低了承保機構的償付壓力，也避免了政府承擔無限兜底責任。

（四）建立事后問責追償機制

當前巨災風險導致的損失除了給政府增加災后救助負擔之外，還存在受災方的道德風險問題。如果在巨災保險運行方案中增加相應事后問責追償機制，即被保險方或相關責任方如果因為自身原因而致使損失擴大的，承保方在賠付巨災損失后應向責任人追償賠償費用。該機制的建立一是可以預防職責部門玩忽職守，增強其責任心，并使所有行使同樣職權的人吸取教訓；二是弘揚公平正義的價值觀，避免職能部門失職導致的事故損失由無辜民眾買單；三是追償部分賠款還可以在一定程度上減輕理賠資金的負擔。

作者:高俊 邢宏洋 單位:湖北經濟學院金融學院