財務制度論文：高校財務體制革新建議
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本文作者：王耀忠 單位：石家莊鐵道大學
（一）對高校財務管理目標帶來的影響。高等學校屬于事業單位的行業部門之一，隨著中共中央、國務院《關于分類推進事業單位改革的指導意見》（中發2011第5號）的出臺，國家對事業單位的頂層設計已經定位，現有事業單位將按照公益屬性，被劃分為企業、行政單位和事業單位。其中，事業單位按公益性強弱又分為公益一類、公益二類，高等學校屬于公益二類，向社會提供半公共產品，這將對高校財務管理目標產生重要影響。今后高校辦學必須突出教育公益性目標，不能熱衷于盈利，只能通過提供教育服務收取部分補償成本。
（二）對高校預算工作帶來的影響。權責發生制要求以權利和責任的發生為標志來確認收入和費用，因而在編制預算時要對下年度的收入和支出要有更準確的預見。資產要求計提折舊，進一步給預算編制帶來了難度。在編制預算時不僅要考慮本年應計提的折舊數，還要考慮到以前沒有入賬的應付工程款、應付設備款等因素。基建賬并入大賬，編制預算時必須考慮基建收支，將學校的基建等貸款、還款數據納入預算，這些因素并非財務部門所能左右，因此財務制度的改革必將對預算編制體系產生一定的影響，必將會進一步推進部門預算改革。同時，《修訂稿》對收支項目進行了調整，增加了“成本費用管理”一章，明確了教育成本的核算內容，有利于預算分析各項教育成本，給預算控制帶來了方便，更利于發揮預算管理的作用。
（三）對高校會計核算工作帶來的影響。引入權責發生制，會計核算的基礎發生了改變，會計人員對學費、住宿費、應付工程款（設備款）等收入和負債的確認，需要有完全區別于收付實現制下的思維模式，應當充分運用會計人員職業判斷，準確確認債權、債務、收入和支出。《修訂稿》的變化必將大大增加會計核算人員的工作難度，主要表現在以下兩個方面：1．要求將基建賬納入“大賬”基建賬將如何合并到“大賬”上，這是工作的難點，也是合并建賬不可回避的問題，要求會計人員“未雨綢繆”，提早研究，做好這方面的準備。2．按權責發生制反映債權、債務、收入和支出要求會計人員改變傳統的、固化的收付實現制下的會計核算觀念，潛心研究學習如何確認債權、債務、收入和支出，才能更好地適應新財務制度的要求。
（四）對高校籌資融資工作帶來的影響。《修訂稿》強化了資產管理、加強了教育成本核算、將基建財務納入“大賬”，給高校籌資融資工作將帶來很大的影響。主要表現在以下三個方面：1．為了真實反映資產價值，《修訂稿》要求固定資產按年限平均法分別進行折舊和攤銷現行制度的固定資產以原值在資產負債表列示，新制度要求固定資產以原值減累計折舊后的凈值列示。這就是說累計折舊的數額大小將直接影響到學校的資產總額，進而影響到籌資的重要數據———資產負債率。高校的資產將會因累計折舊的計提而大大縮水，很多有巨額貸款的高校將面臨著貸款到期因資產負債率過高而無法續貸。2．新的財務制度要求按權責發生制反映債權債務目前沒有入賬的應付工程款、應付設備款、材料款等將按規定在當期列支，必然會加大學校的負債總額，使高等學校“隱形”債務“顯形”化，會進一步影響學校的資產負債率，增大學校的貸款難度。3．基建核算、后勤收支納入高校“大賬”后，資產負債表的數據一目了然一個單位一個會計主體一本賬，給銀行等單位提供的報表數據更接近真實情況，大大減少了原來在合并事業費、基建、后勤等賬表時的職業判斷等模糊因素。
（五）對高校資產管理工作帶來的影響。《修訂稿》要求固定資產按類、按月計提折舊，高校實行固定資產折舊制度以后，每年資產的列支數為折舊金額，將來就是一項剛性支出，而新增資產不再全額列支。這必將對高校的收支、年底的決算平衡產生直接的影響，至于影響程度的大小，需要高校在計算出每年應計的折舊額后，再做評估。哪些固定資產應提折舊、應如何提取折舊、應提多少折舊等固定資產的信息要求，必將對原有的高校固定資產管理信息系統產生直接影響，對財務和資產管理人員提出了更高的要求。
高校應對新財務制度改革的措施
新的《高等學校財務制度》預計在2013年初實施，高校實施新財務制度后會適當增加一部分工作量。實施前應做好以下幾個方面的準備工作：
（一）重新梳理本單位的各項財務管理制度。現行高校財務管理體系分三個層次，第一層為事業單位財務規則，第二層為事業單位財務制度，第三層為單位財務管理制度。新《規則》和新制度變化內容較多、影響較大，各高校必須抓緊研究修訂本單位的內部財務管理制度，包括資產管理制度、收入管理制度等，使學校各項財務業務活動符合新《規則》和新制度的要求。
（二）對現有固定資產開展清查核實工作。為了適應新制度的要求，應逐步建立固定資產折舊和無形資產攤銷制度，并做好相關的基礎工作。為真實反映資產價值，新制度增加了“累計折舊”和“累計攤銷”會計科目。期初建賬時，需明確“累計折舊”和“累計攤銷”的基礎數據，這就需要高校對現有資產進行認真清查核實，建立起固定資產的折舊和無形資產的攤銷制度，建立起計提固定資產折舊的基礎數據庫。
（三）做好基建賬進大賬的銜接和債權債務清理工作。目前各高校基建賬是按照基建財務和會計制度要求單獨核算和管理的，新《規則》、新制度要求將基建賬納入“大賬”核算。涉及“在建工程”與基建賬中的“建安工程投資”、“設備投資”、“待攤投資”等科目的銜接問題。另外涉及各種往來款項，必須對基建賬的應收、應付款等債權債務進行徹底清理。
（四）提高預算編制工作的科學化精細化水平。學校應嚴格按照預算編制程序編制部門預算，將高校所有收入、支出都納入到單位預算中來，一個單位一本預算。逐步建立起一套科學的校內預算編報、批準、執行、考核的工作制度和流程，建立高效、功能齊備的財務信息管理系統，以適應新制度的要求。
（五）加強隊伍建設提高財會人員及相關人員的綜合素質。高等學校財務制度的改革必將對高校財務工作帶來深遠的影響，因此，高校必須高度重視，積極組織會計人員及相關人員深入學習研究《修訂稿》。加強隊伍建設，拓寬財會人員及相關人員的知識領域，提高其政策水平和業務能力，使其盡快熟悉新制度的內容，為迎接新的《高等學校財務制度》的實施作好準備，積極采取措施應對高校財務制度改革給高校財務工作帶來的機遇和挑戰。
《修訂稿》需要進一步改進和完善的幾點建議
（一）《高等學校財務制度》（修訂稿）應與《高等學校會計制度》（征求意見稿）的有關內容相匹配。從“高等學校兩個制度”的“征求意見稿”看，由于財政部兩個司主管，又分別組織了兩個專家組修訂，就造成“兩個制度”的有關內容不匹配。尤其是收入、支出的分類和核算內容、口徑不一致。“財務制度修訂稿”的收入類別有“經營收入”，而“會計制度征求意見稿”中無此科目；“財務制度修訂稿”稱“上級補助收入”，但“會計制度征求意見稿”稱“其他政府補助”會計科目；“財務制度修訂稿”稱“事業收入”，但“會計制度征求意見稿”稱“教育事業收入”和“科研事業收入”；“財務制度修訂稿”稱“附屬單位上繳收入”，但“會計制度征求意見稿”稱“附屬業務收入”。支出類科目及核算內容也存在許多不一致的地方。筆者建議：一是財務收支分類與會計制度科目名稱應該統一，核算內容、口徑應當保持一致，便于指導實際工作；二是《高等學校財務制度》與《高等學校會計制度》的修訂工作應由一個部門或一個專家組總撰。
（二）民辦的高等教育機構不應該執行本制度。關于本制度的適用范圍，《修訂稿》第一章第二條規定：“民辦的高等教育機構參照執行”。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010－2020年）》第四十四條規定：“切實落實民辦學校法人財產權。依法建立民辦學校財務、會計和資產管理制度”。2010年教育部的《深化教育體制改革工作重點》第三條規定：“開展營利性和非營利性民辦學校分類管理試點。”《修訂稿》中的“民辦的高等教育機構”是否應界定為民辦的公益性高等教育機構，如果是營利性且要求分配收益的民辦高等教育機構，不應該執行本制度。針對目前我國民辦高校財務管理、會計核算工作中存在的一些問題，筆者建議：應依法單獨建立民辦高等教育機構的財務、會計和資產管理制度，這樣更有利于促進民辦高校健康和諧地發展，順應民辦高校的經濟運行規律。
（三）預算編制應按照同級財政部門和主管部門預算編制要求辦理。關于高等學校預算的編制要求《修訂稿》第三章第十三條規定：“高等學校參考以前年度預算執行情況，按照國家預算編制要求，根據預算年度事業發展目標、計劃與財力可能，以及年度收支增減因素和措施、以前年度結轉和結余情況、資產狀況等進行測算，編制預算”。筆者認為，中央高校預算編制應“按照國家預算編制要求”，而地方高校預算編制應按照同級財政部門和主管部門預算編制要求辦理，因此，第十三條建議修改為“高等學校參考以前年度預算執行情況，按照同級財政部門和主管部門預算編制要求，根據預算年度事業發展目標、計劃與財力可能，以及年度收支增減因素和措施、以前年度結轉和結余情況、資產狀況等進行測算，編制預算”。這樣更符合目前的高校隸屬體系。
（四）凈資產管理應單獨設一章更合理。《修訂稿》第六章結轉和結余管理，建議在此章增加或者單獨增設一章凈資產管理。目前，在高校的專用基金中，中央高校主要通過財政專項安排，而地方高校這些年來中央和地方財政基本上沒有安排，主要靠高校自身按規定比例或有關要求提取，如“修購基金”等。應該把專用基金管理的要求及事業基金和結余之間的關系、固定基金及提取折舊后固定資產與固定基金、累計折舊的關系講清楚，建議參考《醫院財務制度》中設立“待沖基金”的做法，可以解決資本性支出形成的凈值。另外《高等學校會計制度》（征求意見稿）中限定性凈資產、非限定性凈資產的核算與《高等學校財務制度》的規定如何銜接應予明確。
（五）“費用”的概念與核算內容有矛盾。《修訂稿》第九章成本費用管理，沒有明確支出、費用和成本三者之間的關系，此外制度本身費用概念的界定也不嚴密。容易造成實務工作者概念不清，實際工作中無法正確分類各項成本費用。如《修訂稿》第五十四條規定“費用是高等學校為完成當期的教學、科研、管理等活動而歸集的資產耗費”。費用是：資產耗費。而第五十八條又規定“教育費用是指高等學校在教學、教輔、學生事務和其他教育活動中，發生的人員費用、公用費用和資產折耗”。費用是：人員費用、公用費用和資產折耗。兩處對費用的解釋互相矛盾。筆者建議：第五十四條應改為“費用是高等學校為完成當期的教學、科研、管理等活動所發生的、導致本期凈資產減少的經濟利益或者服務潛力的流出”。《修訂稿》第五十八條“費用按其用途歸集，主要包括：教育費用、科研費用、管理費用、離退休費用和其他費用。”為了能正確核算教育、科研、經營等成本，合理分攤相關費用，第五十八條建議修改為：“費用按其用途歸集并按照成本核算對象進行分配，主要包括：教育成本、科研成本、經營成本、管理費用、離退休費用和其他費用。”
（六）“成本核算”概念的界定不嚴密。《修訂稿》第九章第五十七條對“成本核算”概念的界定不嚴密。高等學校教育成本核算是一個依次經過確認、計量、記錄和報告四個環節的過程。教育成本核算本身是一項工作過程，不是方法，實際上是一個將費用歸集和分配到成本對象的過程，應當結合高等學校特點和管理需求，將費用按其用途歸集、分配和計算，具體核算包括多種方法。《修訂稿》第五十七條對“成本核算”概念的表述：“成本核算是指按照核算對象將高等學校業務活動中所發生的各種費用進行歸集、分配和計算的方法。”筆者建議修改為：“成本核算是指按照核算對象將高等學校業務活動中所發生的各種費用進行歸集、分配，計算出總成本和單位成本的過程”。