住房地震保險體制的建構

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本文作者：羅登亮、胡旭東 單位：四川省高級人民法院

安居方能樂業,為自古之理。汶川地震災后,城鄉住房恢復重建作為一項重要政治任務,由中央政府和災區地方政府通過各種行政手段予以強力推動,恢復重建資金主要由國家財政撥款和社會捐贈兩部分組成,市場機制作用空間非常有限。在親身參與災后恢復重建的近兩年工作中,筆者對此深有感觸。保險作為現代社會管理、分散風險的重要機制,在汶川地震搶險救災、恢復重建中作用甚為有限,其資金供給作用更是微不足道。

從世界范圍來看,日本、新西蘭、美國加利福尼亞州、我國臺灣等地震多發國家和地區均皆建立了住房地震保險制度且不斷予以完善。實踐證明,這些制度在地震災后維護社會穩定、緩解政府財政壓力、整合資源促進恢復重建等方面發揮了不可替代的重要作用。我國位處環太平洋火山地震帶和歐亞地震帶包圍之中,面臨著較大的破壞性地震風險,急需建立地震保險制度合理分散風險和補償地震損失。同時,我國財政實力日益增強,保險業和資本市場逐漸成熟壯大,相關學科已取得較多研究成果,也為建立住房地震保險制度提供了有利條件。在地震保險制度建構過程中,住房地震保險的推進策略、定義、責任范圍、防震防損等問題不易引起爭議。①對制度構架中的一些難點和重點,筆者歸納為三個關鍵問題進行論述。

一、投保方式的選擇

住房地震保險制度的一個重要問題是確定合理的投保方式,既要在較短時間內使住房地震保險基金積累至抗御風險的起碼規模,又要將成本控制在相關主體接受范圍之內。

(一)強制基本保險、商業補充保險分層結合

1•相關立法例評介?，F行住房地震保險立法例中,有強制保險與自愿保險兩種參保方式。從需求角度實行強制保險的代表性立法例如下:土耳其要求所有居民購買住房地震保險(農村民宅除外);②瑞士于2009年開始在全國范圍內對住房等建筑物推行強制保險;③新西蘭要求投保人在投保火災險等財產險時必須投保地震保險;④我國臺灣地區要求所有就住房購買一年期火險保單的家庭同時附加地震保險批單。⑤美國加利福尼亞州則從供給角度實現有限強制保險,要求保險公司在出售房主險時必須出售地震保險。①實行自愿保險的代表性立法例則如:日本將地震保險自動附加在火險之上,客戶主動表示不保可排除在外;②在墨西哥,住房地震保險附加于火險保單,地震責任以交付附加費和外加費率形式在保單注明。③總體而言,多數立法例含有強制保險內容,只是強制程度和具體方式各有不同。④

2•我國的制度選擇。我國住房地震保險可分基本保險和補充保險兩個層面,使政府和市場各展其長。基本保險用于保障受災群眾獲得修復或重建住房的基礎性資金;補充保險則針對經濟能力較強且愿意支付更多保費的投保人,按照合同對住房損失進行充分甚至足額補償。補充保險應由市場機制發揮作用,由保險人與投保人自愿談判、訂立合同,政府以稅收減免等方式予以支持并作適度監管;基本保險則應作為強制保險,由政府主導,借助保險公司參與,區分城鎮居民住房和農村居民住房并配套相應財稅政策,在全國或一省范圍內推行。

基本保險應列入強制保險的主要理由在于:(1)有助于克服市場逆向選擇。若完全實行商業化運作,住房地震保險將會面臨時間上和空間上的“雙向逆選擇”:在地震平靜期、地震低發帶,保險人愿意銷售保單而消費者不愿購買;在地震活動期、地震高發帶,消費者愿意購買保單而保險人不愿銷售。⑤實行強制保險則能夠克服此種逆選擇,避免低保面和高費率之間的惡性循環。(2)有利于迅速擴大保險規模、積累保險基金。通過大范圍內強制推行住房地震保險,⑥盡可能擴展經營規模,可以在地震保險基金應對地震損失能力迅速增強的同時將費率控制在合理范圍。⑦(3)可以最大限度地擴大保險覆蓋面。如果實行自愿投保,住房地震保險制度覆蓋的很可能只是少數人群。一旦發生破壞性地震,政府不得不采用原有救災、重建模式。強制推行則可以解決投保率低的問題,最大限度擴大保險覆蓋面。

建立基本保障層面的住房地震保險需要政府發揮主導作用,在眾多參與部門之間進行總體協調,規定基本保險的原則、費率等基本問題,管理地震保險基金,對基本保險業務的保險公司予以監管。根據我國實際情況,可由保監會作為具體負責部門,推動開展基本保障層面的住房地震保險。

經過多年發展,我國保險公司已基本建立了覆蓋全國的營業網點,積累了大量的專業人才,風險管理能力有了很大提高。以允許提留合理費用的方式,由保險公司銷售住房地震基本保險、參與防震減損工作,能夠有效降低住房地震保險制度的運營成本。

我國城鎮和農村二元經濟格局在今后較長一段時期內依然客觀存在,農民收入與城鎮居民收入還有很大差距。在建筑特點、房屋價值、產權類型等方面,城鎮居民住房與農民住房均有很大不同?；诓顒e正義、降低難度等考慮,政府在推行強制保險時對這兩類住房應區別對待。就城鎮居民住房地震基本保險而言,在住房地震保險基金和住房專項維修資金之間構筑制度通道是一種合理且可行的建議,既能在基本不增加居民經濟負擔的情況下迅速累積基金、確保全面覆蓋,又能使住房專項維修資金合理發揮效用。

同時,各級政府可以制定稅收返還等政策鼓勵居民投保,還應允許特別困難群體申請基本保險的投保補助。就農民住房地震基本保險而論,可以借鑒目前正在實施的新型農村合作醫療保險,基金積累主要應靠各級政府財政投入,住房所有人僅負擔很少部分。需要注意的是,在中西部欠發達地區推行農民住房地震基本保險過程中,中央政府應加大對地方政府的財政補貼力度。

(二)單列險或附加險形式可自由選擇

1•相關立法例評介。地震保險形式可在囊式險、附加險、單列險三者間選擇。囊式險一般存在于保險業務開展初期,風險未能細化,致使涵括了地震風險的財產險存在準備金不足賠付的巨大風險。附加險形式可以充分尊重投保人個人意愿,使保險公司可以通過財產險展業推廣地震保險。單列險形式下,投保面寬,有助于快速累積保險基金,但往往需要強制推行。就筆者所掌握的文獻來看,希臘是唯一可將地震責任作為獨立險種承保的國家。①如前文所述,附加險是多數住房地震保險立法例采取的形式。其中,日本、墨西哥是典型的火險自愿附加形式;②新西蘭、我國臺灣地區實行的是強制附加。③值得注意的是,美國加利福尼亞州雖要求保險公司出售房主險時必須同時出售地震保險,實行的是自供給角度強制附加形式。但該立法例規定,住房地震保險是財產巨災保險的“最小保單”,旨在通過提供受損住房的修復、重建費用提供最基本的地震風險保障。也即是說,據“最小保單”規定,在加利福尼亞州,住房地震風險實際上可以單獨投保或承保。

2•我國的制度選擇。筆者認為,附加險或單列險形式,在立法效果上并無絕對優劣之分,也不是非此即彼的選擇關系。我國構建的住房地震保險,既應允許投保人以單列險的形式投保,也應允許投保人將其附加在其他財產險種之上。主要理由在于:

(1)僅采附加險形式的立法例有其相應的制度背景,我國不必硬性參照。新西蘭、日本、我國臺灣等國家或地區,經濟較發達,市場化程度較高,民眾投保意識較強,財產險投保率較高。因此,它們采取在財產險上強制或自愿附加住房地震保險形式,有較好的制度背景。我國如果也采取在財產險上附加住房地震保險的方式,在財險投保率較低的情況下,很可能出現住房地震保險投保率極低的局面。

(2)允許單列險形式可以降低強制推行難度。如前文論證,我國應運用分層技術,大范圍強制推行住房地震基本保險。允許投保人只投保住房地震基本保險,保證其能獲得基本的修復、重建費用,可以減少投保人的保費支出,相應降低強制推行難度。在這一點上,美國加利福尼亞州地震保險的“最小保單”標準可資借鑒。

(3)允許附加險形式能夠滿足需求差異。就某類產品,市場需求永遠是多樣化的。支付能力強的投保人往往愿意在投保財產保險時,附加投保住房地震基本保險,甚至還希望附加商業性補充保險以獲得更高保障。對這些需求,制度設計者無必要也沒理由拒絕。

二、承保機制的安排

地震風險高度集中,若由保險公司各別分散承保,將對保險公司的運營穩健性帶來重大影響,進而影響到被保險人的受償可能。為提升承保方的償付能力,住房地震保險制度應基于基本保險和補充保險的區分,在政府監管的前提下,對承保機制作出特別安排。

(一)強制性基本保險由保險公司具體經營,國家財政有限托底

1•相關立法例評介。各立法例中,住房地震保險均由商業保險公司負責具體經營。例如:在日本,民間保險公司作為直接承保人對住房地震保險予以承保,地震損失發生后,對被保險人進行第一層次的賠付。新西蘭住房地震保險是較典型的政府辦地震保險模式,但也是由商業保險公司直接承保和先行理賠,國家財政對法定保險賠付責任進行托底。④在美國加利福尼亞州,加州地震保險局由15家商業保險公司聯合組成,實際上也是商業保險公司在具體經營住房地震保險業務。

2•我國的制度選擇。保險人在承保住房地震保險時,需要收集各類基礎數據,對保險標的價值予以評估,進而評估風險、厘定費率;承保之后,需要進行宣傳,大力開展防震防損工作,向投保人提出各種降低標的物危險的建議;出險之后,需要大規模分派專業人員從事定損賠付工作。住房地震保險的這些相關工作,均需要大量的營業網點和專業人才。在我國,商業性住房地震補充保險應由保險公司經營,自不待言?？紤]到保險公司經營能力已有大幅度提升,我國亦可將強制性住房地震基本保險交由各商業保險公司具體經營,由它們代為發售基本保險、組織參與防震減損工作、代為進行定損理賠。

但須注意的是,保險公司是政府處理住房地震基本保險的具體事務,并不負責基本保險的盈虧。政府監管機構允許保險公司提留經辦費用和適當傭金,并可以采取保險業務招投標、經濟獎勵等方式來控制運作成本。簡而言之,保險公司只是代辦人,國家才是基本保險的實際經營者和最后責任承擔人。

保險公司收取的保費必須單獨建賬代管,絕對不得計入其自有資產或負債。政府地震保險基金管理機構對各保險公司收取的基本保險保費進行集中管理,即國家設立住房地震保險基金總賬戶,管理由保費收入、財政定期撥款、社會捐資等組成的保險基金,以各保險公司單獨賬戶為分賬戶,可由管理機構根據情況在各賬戶間調劑資金。地震損害發生后,保險公司應以其分賬戶積累的保費收入先行理賠,資金不足時,可以向政府地震保險基金管理機構申請撥款或先墊付向“報賬”。如果地震發生時保險基金規模尚小,或一次地震損失特別重大,以至現有住房地震保險基金全額支出仍不能完成賠付任務時,則由國家財政以撥款補充基金的方式承擔托底責任。但若地震損失過于嚴重,國家財政只應承擔有限的托底責任,以免支出壓力過大。國家財政承擔有限責任的方式可以是在住房地震保險基金重新累積到較大規模后回收撥款,也可以特別法令的形式下調對全體投保人的賠付比例。

(二)商業性補充保險由保險公司、專業再保險公司形成共保機制,并嚴格控制經營風險

1•相關立法例評介。面對住房地震風險,任何一家商業保險公司均難以確保穩健運營。因此,住房地震保險尤其是商業性住房地震保險參與主體有必要形成共保機制,增強抗御風險的能力。在新西蘭,地震委員會負責法定保險的震害損失賠付,國家財政對超出法定責任部分的損失進行賠付;保險業協會啟動應急計劃。①可見,在政府辦保險的模式之下,雖然地震委員會也注重利用國際再保險市場進行分保以分散風險,但新西蘭未就商業性地震保險形成明顯的共保機制?，F行住房地震保險立法例中,共保機制有承保聯合體和交互再保險兩種代表性模式。在美國加利福尼亞州,加州地震保險局是根據州立法特許設立的保險聯合體,由多家保險公司自愿加入組成,屬公司化組織,享有免稅待遇,與州政府無財政關系,無州政府任何資金注入,專營地震保險業務(主要是住房地震保險),并為住房地震保險保單設定了最高總額和免賠比例。②同時,保單約定,若地震損失超過加州地震保險局的償付能力,則需要在所有保單持有人之間按比例償付。③另外,基于資本市場發達的商業優勢,住房地震保險經營者除自行向國內、國際再保險公司進行再保險外,還利用巨災債券、巨災期貨、巨災期權等一系列創新性交易工具來融聚資本、分散風險。④在日本,保險公司承保家庭財產(主要是住房)地震保險,扣除手續費后,全額劃轉給日本各保險公司參股成立的日本地震再保險公司(簽訂A特約)。日本地震再保險公司則將各保險公司投保的地震再保險分成3部分:一部分反向向原保險公司投保地震再再保險(簽訂B特約);一部分向日本政府購買地震再再保險(簽訂C特約);最后一部分作為自己承擔份額自留持有。一旦發生地震損失,各方根據2008年4月1日調整的最新標準分層進行賠付。⑤日本立法例通過這一套往返繁復的再保險程序實現了保險公司、再保險公司、政府之間的共保,以共同創建、積累基金和應對風險。同時,日本立法例還通過設定建筑物(以住房為主)保險金額最高限額⑥和最高總賠付額,使共保體系中各主體承擔的保險責任均有上限,⑦將保險公司和政府的賠付風險控制在一定限度之內。

2•我國的制度選擇。自前述立法例中,我國住房地震保險制度至少可以得出三點啟示:其一,各參與主體必須形成共保機制共同抗御風險;其二,對基本層面和補充層面的保險業務,政府都必須參與,但參與程度須有差別;其三;必須堅持有限承保原則;其四,有必要建立風險分散機制。在承保機制的設計方面,住房地震基本保險由保險公司具體經營,政府作為實際保險人予以監管并有限托底,可以發行住房地震保險債券及向國際市場辦理再保險進行融資和分散風險,但無必要要求各保險公司共保。住房地震補充保險屬商業產品,由各保險公司自主經營。政府可以牽頭組建住房地震保險承保聯合體,由各保險公司和再保險公司自愿參加,專營商業性住房地震補充保險,同時允許未參加該聯合體的保險公司銷售住房地震補充保險以維持市場競爭格局。①同時,我國也可以不選擇承保聯合體作為共保形式,而參照日本立法例,以立法要求經營住房地震補充保險業務的保險公司和再保險公司相互建立再保險關系。必須強調的是,我國開展的住房地震補充保險亦應堅持有限承保原則,從總體上控制承保人的賠付風險。有限承保原則可以通過五項具體機制來落實:一是要注意限制復保險;二是要確立投保住房的最高保險金額;三是可以根據保費累積狀況和市場競爭態勢調整免賠比例;四是承保聯合體應在章程中設定最高賠償總額;五是在發生保險業難以承受的特別重大地震損失時,國家可以啟動回調機制,以特別法令降低所有投保人的獲賠比例。當然,為控制保險公司的經營風險,保監會作為監管機構,應對經營住房地震補充保險業務的保險公司、再保險公司進行監管,并在特別狀態下提供信貸、政策支持。

三、保險費率的厘定

在住房地震保險產品的開發過程中,保險費率的厘定是保險人與投保人博弈的關鍵所在。保險費率即保險產品的價格,由純費率和附加費率兩部分構成。附加費率是相關管理費用分攤比例,商業保險產品中還包括保險公司預期利潤率,比較容易確定。地震風險難以精確預測,發生頻率低、歷史數據少以致難以用概率論和傳統數理工具統計分析,故而住房地震保險費率的厘定應有其不同之處。

(一)相關立法例述評

在費率厘定方面,現行立法例大致分為瑞士、新西蘭為代表的統一費率、日本為代表的粗線條差別費率、美國加利佛尼亞為代表的精算費率三種模式。瑞士厘定保費的方式是將保險費率與建筑物價值掛鉤,并不參考各個地區不同的地震風險發生概率。保險費率約為保險價值的0•01%,50萬法郎的建筑物應繳納年保險費約為50法郎。②同樣,新西蘭住房地震保險適用0•045%的全國統一費率。③日本住宅地震保險費率屬粗線條的差別費率,由中立性的損害保險費率算定會在參考過往500多年近400次地震數據、聽取專家意見基礎上厘定。日本將國土按地震危險性差異區分為4個等級,住宅分為木結構和非木結構兩類,進而形成了0•05%至0•43%不等的8種保險費率。④同時,鑒于建筑物新舊程度、抗震等級存在差異,地震保險費率會在標準費率基礎上,根據住宅建筑年代和抗震等級,按一定比率進行修正,如對抗震性好的建筑給予保費折扣。

加州地震保險局則實行精算費率,借助先進的地震風險模型對全州的住宅地震期望損失進行評估。評估模型從兩方面信息源展開:自美國地質調查局取得的地震強度和發生概率數據;建筑物類型、年限、地表結構、是否靠近已知地震帶等條件決定的期望損失。全州共劃為19個費率區域,差異較大,費率自0•11%至0•525%不等,平均費率為0•391%。⑤與之相似,墨西哥依照地質結構將全國區分為7個保區,每個保區內又將建筑物區分為6個等級,形成了0•02%至0•533%不等的42個基本費率,同時建筑物高度、結構、抗震設計標準、最新地震危險性等予以修正。⑥統一費率可以回避厘定費率過程中的大量技術困難,能夠大幅降低厘定費率的人力、物力成本,也使得地震高發區的投保人免于承受高額保險費負擔。

但是,統一費率不考慮不同保險標的的風險差異,難以適用于商業保險產品,需要以強制保險為制度背景。日本實行的粗線條的差別費率,使不同投保人支付的住房地震保險費率根據地震危險性和建筑物類別有了簡單的區分。但因對地震危險性分析的把握不足,日本的地震保險費率厘定者忽略了地震烈度的隨機性,將國土僅劃分為4個等級的地震風險區域,將建筑物僅劃分為兩類,與現實情況不符。據之算出的保險費率過于平均,使部分高風險投保人受益、部分低風險投保人受損,也使保險公司無法準確獲知區域地震風險并合理定價銷售。在自愿投保模式之下,粗線條的差別費率難以避免投保人、保險人的逆向選擇。精算費率實現了保險價格與保險風險的高度關聯,基于風險的定價使保險費率趨向合理,較為公平。但是,精算費率要求較高的精算技術和發達的地震研究基礎。

(二)我國住房地震保險費率厘定的基本思路

自前述立法例中,我們可以得出三點啟示:其一,采用統一費率需要以強制投保為制度背景;其二,自愿投保模式下,實行差別費率是合理選擇;其三,加強跨學科、多領域地震研究,細化區域地震風險、建筑結構等具體標準,提升精算水平,是住房地震保險費率厘定的主流趨勢。在確定我國住房地震保險費率厘定思路時,這些啟示具有重要意義。

1•區分對待基本保險和補充保險。住房地震基本保險屬政策性保險,住房地震補充保險屬商業性保險,二者至少應在如下三方面受到區分對待:第一,精算程度要求。我國現時地震綜合研究還較為薄弱,但又有盡快開展住房地震基本保險的迫切需要。因此,初創階段的住房地震基本保險費率厘定可以較為粗疏簡略。而補充保險屬保險公司的商業產品,存在營利需求,也必須顧及投保人的承受能力和參保面的拓展。因此,即使是初創階段的住房地震補充保險的費率厘定,對精算程度的要求也相對較高。第二,保險費率高低?；颈ｋU由政府大范圍強制推行,其目的在于向投保人提供修復、重建住房的基本保障費用。

較大的經營規模、非營利性和保險限額使得基本保險可以采取低保費、寬保面的策略,將保險費率維持在較低標準以免增加民眾負擔。而補充保險針對的是有更高保障需求且具較強支付能力的群體,其附加費率組成中含有保險公司預期利潤率。因此,補充保險的費率相對更高。第三,費率厘定權限。基本保險作為公共產品,關涉全體民眾利益,實質上由政府進行供應。因此,基本保險的費率厘定權限應該由政府掌握。補充保險由商業公司負責供應,費率厘定屬其自主經營中的商業判斷權限。當然,鑒于保險的社會作用,保險公司的費率厘定應對受到政府合理監管。

2•實行差別費率并提升精算水平。我國地域廣闊,地理、地質條件存在很大差異。為使投保人更為公平地支付保費,住房地震基本保險和補充保險都應實行差別費率。住房地震保險費率中的純費率由期望損失率和波動損失率構成,作為主體成分的期望損失率又由地震危險性、住房建筑物易損性①和受災經濟總量三因素所決定。因此,我國應根據地震烈度、結構類型、破壞等級將國土劃分若干保險區,結合住房建筑的抗震性能,確定體現各類不同風險水平的住房地震保險差別費率。

地震災害風險程度取決于如下諸多因素:地震發生時間、地點、強度、烈度、傳播介質,次生災害危險源分布狀態,地震保險財產的分區分布和建筑物密度,經濟發展水平,民眾防震防災心理和能力,地震預報水平,防災救災預案與管理水平等。研究機構、保險公司應充分利用并改進GIS(地理信息系統)技術、國家頒布的地震烈度區劃圖、地震動參數區劃圖、國內外機構推出的地震風險評估模型,引進國外先進的地震保險風險管理技術,逐步精確細化保費區。住房建筑物的易損性則由其地理位置、建筑結構型式、防震設計標準等因素綜合決定。住房建筑物受損性不同,亦應實行不同的保險費率。研究機構、保險公司應展開深入研究,盡可能精確界定相關因素對住房建筑物易損性的影響程度,進而將保費區與建筑物受損性兩項指標相結合,厘定出投保住房的基準費率。然后,保險公司再根據住房建筑物的使用時間、樓層位置、是否曾發生保險賠付等因素,對基準費率予以適當修正。政府、民間研究機構、保險公司應協力開展前述研究工作,不斷提升住房地震保險的精算水平。