績效管理論文：資產績效管理模式思索

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本文作者：包文忠、梁曉英、貝玨、張凌偉 單位：江蘇省常州市財政局課題

常州行政事業國有資產管理情況

印發《常州市市級行政事業單位國有資產處置管理暫行辦法》，從處置范圍、處置方式、處置審批、處置收入管理等全方位、多角度嚴控國有資產處置行為，實現資產處置“四統一”，即統一的國有資產處置審批表式，所有資產處置均需填報《常州市市級行政事業單位國有資產處置審批表》；統一的資產處置流程，形成了單位申報、主管部門審核、財政業務處室復核、資產管理處審批的處置程序；統一的報廢資產交易平臺，報廢資產均委托常州市產權交易所掛牌交易；統一的處置收入收繳方式，資產處置收入納入政府非稅收入，實行“收支兩條線管理”。出臺《關于明確常州市市級行政事業單位固定資產使用年限的通知》，嚴格控制資產報廢報損行為，充分發揮資產效益，實現國有資產績效最大化。2011年度累計審批處置各類固定資產賬面原值14103.29萬元。

按照“統一平臺、縱橫聯網”的目標，構建“江蘇省常州市行政事業單位國有資產管理信息系統”，除涉及國家安全和機密的資產外，所有市級行政事業單位資產均納入系統管理，實行數據庫實時更新，資產購置及時登入系統，資產處置紙質表、信息系統“雙軌制”運行，形成日常監控、定時檢查、年底對賬機制，實行國有資產動態、規范、有序管理。

制定《常州市市級行政事業單位電子廢物處置管理暫行辦法》，按照“統一回收、專業處置”的原則處置電子廢物。經批準同意處置的計算機、打印機、傳真機、復印機、投影儀等電子廢物，依據保密要求先行拆除涉密存儲載體交保密局，后按季統一由市產權交易所回收，再委托列入環境保護行政主管部門名錄的定點電子廢物拆解利用單位專業處置利用，防止電子廢物對環境造成污染，維護生態安全。2011年度共計處置電子廢物4888件，賬面原值3539.83萬元。

市財政聯合市公安、房管、國土、工商等部門出臺了《關于加強市級行政事業單位國有資產產權變動管理的通知》，明確市財政部門負責市級行政事業單位房屋、車輛等固定資產的監督管理，公安、房管、國土、工商等部門配合做好國有資產產權變動管理工作，形成國有產權變動分工明確，齊抓共管良好局面，從根本上杜絕了單位未經財政審批自行處置不動產、機動車輛的行為，保證了國有資產的安全完整。2011年度共計處置土地房屋7件次，面積10.01萬平方米，車輛67輛，賬面原值1471.06萬元。

市財政聯合市監察部門于2009年印發了《常州市市級行政事業單位國有資產出租出借管理暫行辦法》，形成“明確管理范圍、合理設計流程、規范操作交易、按季申報審批、強化收益監管”的操作模式，扭轉了一貫以來的單位自行出租造成的隨意性大，管理混亂，合同不規范，租期過長的局面，邁上規范行政事業單位經營性國有資產管理的新臺階，確保國有資產管理公開透明，實現國有資產最大收益。2010、2011兩年累計成功招租692項，實現年租金成交總額4169.88萬元，與原租金收入相比凈增1070.18萬元，增長率高達34.53%，效果明顯，成績顯著。

以政府規范性文件形式《常州市市級事業單位對外投資管理暫行辦法》，嚴格控制和規范市級事業單位對外投資行為，建立科學的對外投資風險約束機制，做到資金來源不符合規定的不予審批，申報資料不符合要求的不予審批，原有投資項目無收益的不予審批。2011年度累計批復同意事業單位對外投資8項，投資總額11692萬元。

針對陳列品類國有資產普遍存在價值難以估量，管理無序的現狀，出臺《關于加強常州市市級行政事業單位陳列品管理的通知》，從職責分工、入賬價值、日常管理要求、出租出借、處置審批等五個方面規范陳列品類國有資產管理，逐步形成分工明確、全程監控、有序管理的機制，確保陳列品類國有資產的安全完整。

資產管理亟需完善的方向

雖然我市制定了資產使用管理、資產處置管理等有關制度，但在資產配置、產權登記、產權界定、收益管理、資產統計報告等方面還存在空白。

目前行政事業單位在資產配置環節一定程度上存在隨意配置、重復配置、盲目配置的現象為充分提高資產使用績效，規范國有資產配置行為，需建立多層次、廣覆蓋的資產配置標準體系。

行政、事業單位國有資產實行國家統一所有，政府分級監管，單位占有、使用的管理體制，財政代表政府負責各行政事業單位國有資產的綜合管理。目前在使用監管方面尚需加強。一是針對歷史原因形成的部分行政事業單位超標配置、低效運轉或者長期閑置的國有資產未建立調劑、處置制度；二是對事業單位對外投資設立企業的國有資產產權登記、資產處置、收益等管理需要進一步強化。

資產管理信息系統雖已初步建立，實現了資產管理手段的更新，但是與資產管理最新要求尚有差距，需進一步完善。一是資產管理信息系統與預算管理信息系統、政府采購信息系統暫未有效銜接。二是資產管理購置、使用、處置分析預警功能未得到有效落實。三是資產管理信息系統數據分類匯總統計功能尚不健全。四是系統數據完整性有待加強，信息不詳、價值出入、類別歸屬不準等問題尚有存在。五是需進一步開發資產配置預算等相關功能。

針對國有資產面廣量大的情況，資產管理的難度十分巨大。要提高資產使用效益，實現最大限度的保值增值，引入先進手段、開展績效評價必不可少。而目前該手段的缺失，難以準確評價各單位占有、使用資產的效益，難以明確區分各單位資產存量過多或者不足，難以確定個別單位特殊性資產是否真正需要配備。

資產使用的績效管理有關建議

1.資產購置定目標，嚴把資產管理“入口關”。加強資產管理與預算管理的結合是資產管理后續的發展方向，是實現資產管理由事中、事后向事前移動的基礎和保證。要依托績效管理與預算管理結合的經驗，實現資產管理與預算管理的有機結合，形成目標導向、績效優先的資產配置新機制。

（1）構建科學合理的資產配置標準體系。以滿足單位運行和發展需要為出發點，根據單位人員編制、性質和財力情況，分行業、分類別確定各類資產配置的數量、價值、使用年限、性能參數等指標，優化資源配置，解決各單位資產配置苦樂不均的現象，提高資產配置績效。在實現路徑上，按照“先易后難、有點及面、由通用到專用”的原則，在部分行業、個別單位先行試點，積累經驗，逐步推開，最終實現配置標準全覆蓋。

（2）形成目標導向的資產預算編制制度。各預算單位編制資產購置預算時，需以單位資產存量為基礎，以資產配置標準為約束，結合單位運行、發展需求，擬定年度各類資產處置、更新、配置計劃，編制資產分配、使用管理報告，明確資產年度使用目標，確保單位資產既不投入過多導致閑置，也不投入過少影響正常工作開展，提高資產使用績效。

（3）建立規范高效的預算執行監控體系。在預算執行、資產采購中，嚴格按照編制的預算執行，對于超標準、超預算的資產購置，一律不予滿足；若由于工作任務等的變化，確實有需要的，由單位提出申請，財政部門審核審批后準予采購，杜絕超編、超標準配置資產的現象發生。

2.資產使用重績效，形成資產管理“使用關”。資產使用管理是資產管理的中心環節，是提高資產管理整體績效的關鍵要素。首先，注重調查摸底。資產管理部門依托資產管理信息系統，對各單位占有、使用的資產進行清查，充分掌握行政事業單位資產存量及使用情況。其次，打造調劑共用平臺。對于各單位閑置或較少使用資產，先行調劑或與其他單位共用，后考慮出租出借、對外投資或者處置，確保物盡其用。再次，加強經營性資產管理。一是強化出租出借管理，進一步完善財政部門、產權交易所公開招租操作流程，加強宣傳、通報結果，實現閑置國有資產能租盡租，資產效益最大化。二是加強事業單位對外投資管理，繼續嚴格投資審批，不斷強化產權登記、資產處置管理、投資收益管理，確保國有資產安全完整和保值增值。最后，做好監督檢查工作。一是運用資產管理信息系統對各單位資產實時監控；二是形成資產定期統計報告制度；三是實行單位內部總結，主管部門監督、財政監督檢查相結合，日常監督與突擊性監督相結合的監督檢查機制，結合單位預算制定目標，及時收集信息，糾正購置、使用中的偏差，確保使用績效。

3.資產處置要監控，緊守資產管理“出口關”。行政事業單位國有資產的處置，是指行政事業單位國有資產產權轉移及核銷，包括各類國有資產的無償轉讓、出售、置換、報損、報廢等。加強資產處置管理，需要：（1）以現有資產處置制度為基礎，不斷優化處置流程，嚴格審批手續，暢通處置渠道，強化公開競價制度，實現資產處置“有規范、全透明、高效率、好效益”運行。（2）針對各單位歷史原因形成報損資產較多的情況，研究制定報損資產審批程序，聯合監察等部門開展報損資產專項清理，確保各單位賬實相符，做到資產有實物，績效可評價。

4.資產評價重實效，搭建資產管理“評價關”。績效評價是實現以績效理念加強資產管理的核心環節，績效評價是否有效果是績效理念在資產管理中得到運用和發揮效益的關鍵。資產管理的績效評價，應從資產的取得是否合規、資產的使用是否充分有效、預期的目標是否實現、有無資產閑置情況、資產的處置是否符合要求等幾個方面出發，通過構建科學合理的指標體系，細化量化評價指標、目標、標準值，采取單位自評和財政重點評價相結合的方式，從而促進資產占有單位合理利用資產，降低管理成本，實現資產的合理流動和優化配置，提高資產使用和管理績效。

5.評價結果需運用，突出績效管理“運用關”。逐步建立一套與預算管理相結合，運用多樣化的評價結果運用機制。一是建立評價結果定期通報制度。財政部門將單位資產管理評價結果及時向單位通報，定期或不定期向政府和人大匯報，為領導決策提供參考依據。二是研究評價結果公開制度。財政部門將評價結果在一定范圍內公開制度，促進各單位相互比較借鑒，促進資產管理總體水平的提高。三是研究落實獎懲問責制度。將資產管理評價結果作為批復單位資產預算的參考依據，獎優懲劣，不斷提高資產占有單位加強管理的積極性和自覺性，形成資產管理重績效的良好氛圍。