鄉村振興下的鄉村治理路徑分析

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摘要：隨著我國城市化進程的不斷加快，農村社會的問題日益突出。在國家治理體系和治理能力現代化轉型的新時期，鄉村社會治理也面臨著從傳統村組管理向現代社區治理的轉變。當前我國鄉村治理主要面臨兩大困境：內部治理主體的缺失和治理體制的落后性?！班l村振興戰略”的提出為鄉村治理轉型提供了有利契機，鄉村應該緊緊抓住優質社會資源輸入不斷增加的優勢，通過激發鄉村社會內生力量，創新治理的體制機制，增強基層組織治理權威等途徑來提升鄉村治理的有效性，推動鄉村治理的現代化轉型。

關鍵詞：鄉村振興戰略；社會轉型；鄉村治理；主體性缺失；治理體制

改革開放以來，工業化、城市化的迅速發展帶來了社會環境的劇烈變遷，尤其是從2011年開始，我國城市常住人口數量首次超過農村，中國社會結構發生了根本性的變化。黨的十八屆三中全會提出了推進國家治理體系和治理能力現代化的重要議題，鄉村治理作為國家治理體系的重要組成部分日益受到重視。然而，伴隨著農村人口的大量流失，鄉村社會環境、農民的思想價值觀念、行為方式、家戶制結構都發生了顯著變化，農村進入社會矛盾問題爆發期，傳統鄉村管理體制越來越難以滿足維護社會有序建設的需要，因而改進和完善鄉村治理狀況成為新時期黨和國家工作的重要內容。

一、鄉村振興戰略的提出及其對鄉村治理的價值探討

為了應對鄉村社會發展出現的各種問題，扭轉農村持續衰落的局勢，解決好農業農村農民問題，黨的“”正式提出了鄉村振興戰略，不僅凸顯了“三農”問題在整個國家和社會發展中的重要地位，而且為鄉村未來的發展勾勒了藍圖，具有重要的現實意義。

（一）鄉村振興戰略是國家層面對鄉村治理困境的一種真實回應20世紀80年代，家庭聯產承包責任制實施以后，廉價而充足的勞動力資源成為我國快速實現工業化、城市化的巨大推動力。然而，隨著人口、資金單向流出規模的不斷增大，鄉村社會開始出現種種不適應，進入了矛盾多發期，空心化、原子化、老齡化問題日益凸顯，農村社會活力趨于枯竭，傳統鄉村社會管理模式越來越難以滿足社會有序治理的需要。黨的“”順應農村社會發展的現實需要，提出鄉村振興戰略，指出要按照“治理有效”的要求加快推進農業農村現代化，旨在基于現有的鄉村社會管理體系，通過治理創新的方式，積極直面并尋求能夠有效解決現今鄉村社會治理問題的途徑，激發鄉村治理主體的內在活力，實現治理體系和治理能力的轉型升級。

（二）鄉村振興戰略是對鄉村治理重要性的一種全新界定和認可截止2016年底，中國尚有5億多人口生活在鄉村，約占全國人口的42.65%。鄉村治理在國家治理中依然具有舉足輕重的地位，國家穩定和發展的后勁也在鄉村。然而，由于過去對城市治理的過度倚重，鄉村治理在國家治理體系中長期被邊緣化，造成了治理體制機制嚴重滯后于農村社會演進的現狀。鄉村振興戰略的提出就是要解決城鄉之間不平衡、不充分發展的問題，補齊農村各方面的短板，社會治理的短板是其中最為重要的環節之一。鄉村振興戰略的提出是對“三農”價值的再發現，鄉村治理體系構建再次回到國家治理體系現代化的核心位置，這不僅是對鄉村社會治理在國家治理體系中的重新定位，也是對鄉村社會價值的重新審視和認可。

（三）鄉村振興戰略為鄉村治理體系的完善指明了方向黨的“”報告提出了“治理有效”的總要求，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，明確了未來農村社會治理改進的三個主要方面：一是持續推進村民自治制度建設，加強農村組織建設，包括基層黨組織、村民自治組織、集體經濟組織以及其它各種村民自組織，創新村民自治形式，充分保障人民參與“四個民主”的權利。二是加強農村法治建設，完善涉及農業、農村和農民的相關法律規范，用法律規范各主體行為，最大限度的實現和維護廣大村民的合法權益。三是國家和社會治理需要法律和道德共同發揮作用［1］，要充分挖掘鄉村文化價值，利用村規民約、德孝文化等鄉村社會內生資源，推動和提高村民自我管理的效率和質量。

（四）鄉村振興戰略為鄉村治理改進創造了良好的環境基礎隨著城鄉“二元分化”趨勢的不斷增強，城市“虹吸效應”給農村社會治理帶來了一系列難題，在鄉村振興戰略背景下，農村社會治理完善將會迎來重要契機。一是國家對農村的資源輸入呈現不斷擴大趨勢，包括基礎公共服務設施投入、基本公共服務內容擴展、高素質人才支持力度等持續增加；二是在城鄉融合發展體制機制和政策體系指導下，城鄉一體化發展速度有望加快，這將有助于縮小城鄉差距，加快彌補農村社會發展的短板，化解城鄉二元分化矛盾，為農村社會治理的完善提供良好的內外環境。三是鄉村振興戰略提出的鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度、集體產權制度改革等措施，必將為鄉村治理完善營造良好的制度環境。

二、當前我國鄉村治理面臨的兩大困局

市場經濟的發展不僅造成了大量農村人口向城市流動，而且加深了城鄉二元分化矛盾，城鄉間隱藏的社會問題持續積累，成為國家穩定與社會和諧的不安定因素，鄉村治理面臨著現代化轉型的重要問題。與西方發達國家近來興起的社區復興運動不同，中國鄉村治理轉型面臨著更為復雜的環境和艱巨的任務。但從鄉村自身的角度來看，當前鄉村治理主要面臨內部治理主體缺失和治理體制落后兩大困境。

（一）內部治理主體的缺失農村社會治理主體由鄉村內部主體和外部主體兩部分構成，外部治理主體包括來自國家正式權力體制內的行政單元，內部治理主體包括鄉村精英和普通大眾。鄉村治理變革需要內外合力推動，兩者缺一不可，后者在治理的效率和長期性上可能承擔更為重要的角色。現如今鄉村治理變革更多的表現在外部治理主體不斷通過國家和社會資源的輸入來推動農村社會治理有效性的提升，但鄉村內部主體力量沒有被有效調動起來。外力的強勢介入沒有帶動鄉村自身力量的增強，鄉村內部治理主體普遍呈現出消極應對和被動接受的姿態，導致進村資源得不到高效整合。因此鄉村治理的主體性缺失主要表現在內部治理主體的缺位：一是內部治理主體的整體性缺失，即鄉村精英與普通大眾治理角色的共同缺失。造成鄉村治理主體整體性缺失的原因有兩個：首先，組織領導層面的認識偏差。鄉村治理變革的目標是通過治理創新的方式，提升農村社會治理的有效性。然而，很多村干部乃至鄉鎮一級工作人員對于鄉村治理的內涵、改進的具體方向和功能定位缺少清晰的認識。在具體工作中的表現是為了迎合鄉村治理創新的總體要求，往往做一些形式化、表面性的工作，存在目標定位不準、工作缺乏動力和能力素質不足的問題。毫無疑問，在這種情況下所采取的治理創新行動不僅具有盲目性和被動性，而且十分低效，無法調動廣大村民主體的積極性和主動性。其次，農村人口結構的失衡。青壯年、男性人口數量的大規模減少是鄉村內部治理主體角色缺失的重要原因。當下農民的生計模式是以家庭代際分工為基礎的“半工半耕”模式［2］，這在保持家庭收入來源多樣化的同時，也導致了農村社會青壯年及高素質人才的大規模單向流出，留守兒童、留守老人和留守婦女成為農村社會人口結構的主體成分，鄉村治理主體結構面臨整體失衡的困境，社會治理后備力量不足問題明顯。二是普通村民的主體性缺失。在日益開放與流動的農村社會中，社會的分化程度不斷增加，傳統穩定而單一的鄉村利益空間被分割，利益訴求碎片化、原子化程度加深，這不僅瓦解了傳統社會秩序在鄉村社會治理中的權威力量，而且也大大降低了正式和非正式權威在廣大農民中的聚合力和代表性，村兩委與普通農民之間的親密關系漸行漸遠。農村社會分化特征要求鄉村治理體系能夠更多吸納來自不同村民群體的聲音和意見。但現行的農村社會管理體系具有很強的封閉性，分化的農民群體既缺乏利益表達渠道，也缺乏參與社會治理的通暢途徑，普通村民在鄉村社會治理體系中普遍存在集體失語的現象。另一方面，由于村民整體民主精神發育不完全，地方性知識影響深遠，容易忠于自己固有的行為習慣，對新事物的接受需要時間［3］，因此，他們在農村社會治理中更多的扮演著從屬者和被動接受者的角色，由此帶來了鄉村治理中普通大眾的主體性缺失問題。

（二）落后的鄉村治理體制實現傳統鄉村管理模式向現代治理模式的轉變是當前鄉村治理變革的主要目標。就目前而言，落后的治理體制已成為鄉村治理變革必須面對的一大難題，集中體現在兩個方面：第一，自治組織治理能力弱化。最突出的表現是村干部影響力、村級組織資源支配能力和凝聚能力明顯減弱。時期，按照“三級所有，隊為基礎”的原則，國家實現了對鄉村政治、經濟、文化的全面管理，鄉村社會的均質化程度較高。公社體制瓦解后，確立了“鄉政村治”體制，以行政村為基本單元實行村民自治，由公社轉變而來的鄉鎮，依法對基層群眾自治組織行使指導權。然而，由于公社體制的慣性，村民自治組織通常作為鄉鎮的一只腳來完成下派任務。2006年國家正式取消農業稅，這在減輕農民壓力釋放農業活力的同時，也削弱了自治組織的資源支配能力。由此，村民自治組織既喪失了利益制衡的強制力和威信，又失去了經濟上的保障，鄉村治理的公共權力弱化趨勢十分明顯。此外，隨著社會主義市場經濟的發展，農村社會結構發生了深刻變革，同質性元素逐漸喪失［4］，經濟理性成為支配鄉村活動的行動邏輯，鄉村公共空間和公共精神在日趨多元化的同時也在不斷彌散，鄉土社會的文化價值體系和社會網絡逐漸退化，傳統社會權威秩序在內外環境的雙重影響下持續瓦解。村民自治組織逐漸喪失了基礎的物質保障和權威性資源，治理的虛化特征不斷增強。第二，自治組織建設的滯后性。一是自治組織隊伍建設問題。鄉村流動人口大規模增加不僅帶來了“三留守”和空心化問題，增加了農村社會治理的難度，同時也使鄉村社會喪失了持續發展的活力，自治組織成員能力素質欠缺、后備力量不足問題日益突出，難以承擔起鄉村治理變革的重任；二是基層組織結構不完善。近年來，鄉村居民利益訴求分化趨勢不斷加快，但鄉村基層組織卻沒能及時建立有效的利益整合與協調機制，鄉村社會內部利益失衡現象普遍，引發了不少鄉村治理問題，例如由拆遷等土地利益糾紛引發的社會矛盾。鄉村內部利益分化加劇與制衡失敗已成為農村社會治理面臨的突出問題。因此，鄉村治理改進既需要組織結構及治理方式的轉化升級，也需要治理主體的擴充、提升，尤其是村民自治組織主要成員能力迫切需要提高。村民自治組織建設的滯后性反映了鄉村治理體系無法及時滿足和回應廣大村民真實需求的社會現實，這也是當前鄉村治理變革迫切需要解決的深層次問題。

三、破解鄉村治理困局的路徑選擇

鄉村振興戰略的提出是國家對當前快速城鎮化過程中鄉村衰敗現象與鄉村傳統發展模式的反思，旨在通過鄉村重構激發農村發展的新活力，實現鄉村社會各方面的可持續發展，這必將是一項系統化工程，需要內外合力推進。具體而言，應重點從以下三個方面加以改進：

（一）充分活化鄉村社會資源，激發治理內生動力鄉村治理的完善根在農村，破解之道也在農村。很顯然，這需要從鄉村本身尋找問題并發掘鄉土資源和力量來化解現實治理困境，逐步增強農村社會治理的內生性動力是提升鄉村治理水平的首要路徑。一方面，應充分挖掘鄉土文化價值，重構現代農村社會價值體系。社會核心價值是一種軟力量，對于凝聚人心、維持公共秩序起著重要的作用。千百年的小農經濟生活既孕育了狹隘的小農思想，也孕育了相互合作、睦鄰友善、講求“和為貴”的“大農”思想，農業文化有助于增加對社區的認同和凝聚力［5］，我們要在鄉村治理中挖掘并發揚傳統文化中有利于現代農村社會治理的部分，注重從鄉村文化實踐中努力深挖鄉土文化的價值與內涵，增強鄉村文化自覺與自信，并在此基礎之上推動農村傳統文化的揚棄與創新，將其運用到鄉村治理的具體實踐中。另一方面，鄉村治理變革應以村民需求為導向，積極拓寬村民參與鄉村治理的渠道，增強村民主體性作用。通過創新群眾參與機制、培育多樣化村民組織等方式來明確治理改進的目標，凝聚村民意愿，促進公共利益的長足增長。

（二）創新鄉村治理的體制機制，強化制度保障首先，鄉村治理體制創新必須走協同治理之路。政府要加大對社會組織的扶持力度，在規范指導和引導的基礎上，積極為社會組織參與鄉村治理搭建平臺，創造有利條件。注重基層組織結構創新，積極將鄉村文化精英、經濟精英、駐村企業等吸納進基層組織結構之中，提高自治組織的利益協調能力。此外，還要不斷創新鄉村公共服務供給機制，打破政府單一提供公共服務供給的狀況，通過加強政府、市場和第三部門之間的合作來實現不同組織的功能耦合，提高村民公共服務滿意度。其次，鄉村治理體制創新必須注重城鄉融合。一是打破制度藩籬，以戶籍制度為代表的城鄉二元化制度框架越來越成為阻礙社會治理體制變革的重要因素，國家治理的現代化轉型要求必須不斷破除制度壁壘，為城鄉各種治理要素的相互融合和自由發展清除障礙。二是加強法治建設，在法律上賦予城鄉社區同等的法律地位，逐漸補齊鄉村治理的各項短板，包括公共服務、財政保障等多個方面。其三，充分利用互聯網技術推動“三社”（城市社區、農村社區和虛擬社區）融合治理，逐漸縮小城鄉社會治理的二元分化差距。

（三）重視基層干部隊伍建設，增強基層組織治理權威首先，加強鄉鎮基層政權建設，強化法治權威，提高鄉鎮政府的治理能力。其一，鄉鎮政府要依法積極承擔起監督和指導的權責，在面對鄉村基層組織難以消化的治理問題時，鄉鎮政府要做好角色彌補，依法、公正地處理矛盾糾紛，為村民自治組織提供強有力的后盾。其二，不斷完善鄉村法治建設，增強法律的權威。法是一切社會活動必須遵守的規則，在熟人化社會關系中，法既是維護鄉村治理秩序的根本保證，也是重樹和增強基層組織權威的必要手段。對于基層干部藐視、違反法律的行為，必須采取果斷、高壓的打擊手段，維護基層組織的合法性權威。其次，加強村兩委成員隊伍建設，重塑基層組織治理權威。一要著重加強基層黨組織建設。提高村黨組織在鄉村治理中的核心領導能力，進一步推動村黨組織成員隊伍知識化、年輕化和專業化，積極吸引有威望、有能力、群眾信任的優秀鄉村精英入黨，激發黨組織活力，同時也要做好黨員教育工作，可以通過教育培訓、跨支部交流等方式不斷提升黨組織成員的能力素質。二要強化村民自治組織干部隊伍建設。鼓勵和支持返鄉大學生、經濟能人、退休干部等參與鄉村治理，強化人才儲備，培養新鄉賢。在鄉村振興戰略背景下，還必須高度重視村民群體組織化水平的提高，強化村民對自治組織的制衡能力。

參考文獻

［1］張曉山.實施鄉村振興戰略的幾個抓手［J］.人民論壇，2017（33）：72-74.

［2］賀雪峰.鄉村治理現代化：村莊與體制［J］.求索，2017（10）：4-10.

［3］吳曉林，郝麗娜.“社區復興運動”以來國外社區治理研究的理論考察［J］.政治學研究，2015（01）：47-58.

［5］朱啟臻.村落價值與鄉村治理關系的探討［J］.國家行政學院學報，2018（03）：32-39.

作者：張雷 唐京華 單位：東北大學文法學院