生態(tài)文明體制改革分析
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相對來說，對十七大報告提出、十八大報告系統(tǒng)闡發(fā)的“生態(tài)文明建設”的實踐層面依據(jù)的理解要更容易些，而對此最權威的概括無疑是十八大報告的表述:“資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢。”因而有理由相信，上述三方面事實信息的充分公開本身就是對全社會公眾的超乎我們想象的有力的社會政治動員。人們會更加確信，我國所遭遇的是對一系列自然資源與生態(tài)環(huán)境區(qū)域性“紅線”突破的危機，因而面臨的是從發(fā)展階段性、發(fā)展模式到發(fā)展理念的一種綜合性挑戰(zhàn)。對“生態(tài)文明建設”的理論層面闡釋，是一個更為復雜、也會蘊涵著更多爭議的問題，但對于如何理解其現(xiàn)實推進的政治動力異常重要。換句話說，我們只有搞清楚生態(tài)文明建設需要建設什么，才能真正明白如何從政治上去推動這一進程。依據(jù)十七大、十八大報告的闡述，生態(tài)文明(建設)概念可以概括為如下四重意涵:其一，生態(tài)文明在哲學理論層面上是一種弱(準)生態(tài)中心主義的自然/生態(tài)關系價值和倫理道德;其二，生態(tài)文明在政治意識形態(tài)層面上是一種有別于當今世界資本主義主導性范式的替代性經(jīng)濟與社會選擇;其三，生態(tài)文明建設或實踐則是指社會主義文明整體及其創(chuàng)建實踐中的適當自然/生態(tài)關系部分，也就是我們通常所指的廣義的生態(tài)環(huán)境保護工作;其四，生態(tài)文明建設或實踐在現(xiàn)代化或發(fā)展語境下，則是指社會主義現(xiàn)代化或經(jīng)濟社會發(fā)展的綠色向度。進一步說，前兩點基礎上的綜合，應該是一種更為完整的“生態(tài)文明觀念”的概括。也就是說，生態(tài)文明及其建設概念內在地意味著或蘊涵著一種既“紅”又“綠”的革命性變革。但客觀而論，迄今為止的學術探討都拘泥于或者“紅”或者“綠”的議題領域，而明顯缺乏一種實質性的“紅綠”聯(lián)盟或融合思路。后兩點在相當程度上只是不同學術視角和語境下的理論概括或表述，卻有著大致相同的對象實指(在現(xiàn)實中自然生態(tài)景觀與人文歷史遺產的保護和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展往往并沒有質的區(qū)別)。而一個逐漸被認同和接受的觀點是，“建設生態(tài)文明”應該是一個同時包括生態(tài)文明的生態(tài)(自然)管理、經(jīng)濟(生產與生活)、社會(人居)、文化、制度的復合性系統(tǒng)。生態(tài)文明(建設)概念上述界定的最大好處，是可以幫助我們認識到這樣一種新型理論與實踐的制度性挑戰(zhàn)與變革意蘊。概括地說，我們不僅需要在認識上實現(xiàn)對社會主義現(xiàn)代化建設的“五位一體”的整體性理解，而且要致力于構建一種確?！拔逦灰惑w”總布局得以實現(xiàn)的新制度體系和體制，也就是創(chuàng)建一種新政治。一方面，生態(tài)文明的政治制度是生態(tài)文明建設的重要目標。
它包括兩個核心性要素:一是建立在一種生態(tài)民主的新民主政治基礎之上，二是社會主義的政治性質。就前者來說，我們要學會和通過不斷“綠化”的公民政治意識，來主動地重構人與自然、社會與自然之間的政治制度性關系;就后者來說，我們要逐漸學會和更多通過資源生態(tài)與社會財富的公正與公平分配，來盡可能減輕人類社會對自然生態(tài)系統(tǒng)的開發(fā)利用壓力。無論是“建設美麗中國、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”，還是“努力邁向社會主義的生態(tài)文明新時代”等提法，都首先是作為執(zhí)政黨的中國共產黨的政治信奉與承諾的一種表達，當然同時也是中華民族長遠/根本利益以及最廣大人民群眾政治意愿的體現(xiàn)。因而，生態(tài)文明政治制度的建設過程，就是我國社會主義現(xiàn)代化制度與體制不斷完善的過程，也就是我國社會主義制度、道路與理論不斷完善的過程。另一方面，生態(tài)文明建設的現(xiàn)實推進離不開綠色的政治動力。創(chuàng)建或走向生態(tài)文明的關鍵在于“建設”，而生態(tài)文明的建設舉措和實際進展，都離不開綠色政治力量的推動。如果把生態(tài)文明劃分為生態(tài)環(huán)境、生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)社會(人居)、生態(tài)制度和生態(tài)文化等五個構成性部分，那么所有這些構成性要素的萌生、成長與擴展，都需要適當?shù)恼瘟α康姆e極推動。比如，生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展的直接動力也許是市場，但無論是市場的培育管理、技術產品的研發(fā)，還是消費者的意識與行為轉變，都離不開政府或非政府力量的政治推動。更明確地說，落實“五位一體”總布局、努力建設美麗中國的首要政治目標，或者說“重中之重”，就是建設一個強大的“環(huán)境國家”或“生態(tài)文明國家”?！碍h(huán)境國家”是指現(xiàn)代國家(政府)與社會之間的一種“綠色契約”關系。國家(政府)依法享有對主權轄區(qū)內生態(tài)環(huán)境的保持、保護與合理利用的管治權限與職能，而人民擁有對國家(政府)的環(huán)境管治進行賦(撤)權并行使民主政治監(jiān)督與抗爭的主權權利。具體地說，“環(huán)境國家”體現(xiàn)為一個國家的生態(tài)環(huán)境立法、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法和生態(tài)環(huán)境司法制度體系的總和。它們作為一個整體，共同承擔著維護一個國家的生態(tài)環(huán)境安全、健康與美麗的管治責任，而這種管治責任的大小及其行使又離不開人民群眾的(再)賦權和政治監(jiān)督。生態(tài)環(huán)境尤其是自然生態(tài)景觀和人文歷史遺產的有效保護，是生態(tài)文明建設的最直接性任務，而這也是“環(huán)境國家”理應承擔的首要責任。由此而言，強有力的“環(huán)境國家”，既是大力推進生態(tài)文明建設的重要內容，也會成為生態(tài)文明建設不斷取得進展的重要動力。各級人大和政府制定的生態(tài)環(huán)境或生態(tài)文明建設法規(guī)，是“環(huán)境國家”權能與管治能力的基本體現(xiàn)。從最終可能寫入憲法的“大力推進生態(tài)文明建設”條款，到街道社區(qū)的生活垃圾分揀處置規(guī)定，真正體現(xiàn)的都是我們國家對一種生態(tài)文明的生產方式與生活方式的自覺意愿和政治追求。俗話說，“無規(guī)矩無以成方圓”，生態(tài)文明和環(huán)境友好的生產方式與生活方式的不斷政策化與法規(guī)化，表面看起來是對人們行為自由的某種程度制約與限制，但從根本上說，則會有助于人們主動形成與接受一種與自然和諧共處的習慣、文化與文明。即使從文明的最原始意涵來說，它也不僅意味著人類在自然世界中的生存與行動自由(基于技術進步與經(jīng)濟社會組織改進)，還包含著人類對自身的諸多純粹自然性欲望的主動節(jié)制與約束。生態(tài)文明建設也是如此。而必須強調的是，廣義上的“環(huán)境國家”，除了包括一大批掌握先進綠色技藝、又具有生態(tài)意識自覺的企業(yè)，還應包括或依托于一個健全的“生態(tài)文明社會”。也就是說，生態(tài)意識自覺與組織起來的公民，成為生態(tài)文明建設中的主體與主要推動力。一方面，就像文明的根本性體現(xiàn)是人的素質一樣，生態(tài)文明的根本性體現(xiàn)也是人的素質。這意味著，生態(tài)文明及其建設，歸根結底是要實現(xiàn)人的素質的培育與提高。換句話說，生態(tài)文明建設的首要任務，就是培育和造就成千上萬的具有生態(tài)文明素質的“綠色新人”。另一方面，“綠色新人”只能首先來自那些率先實現(xiàn)了文化意識革新與生產生活方式變革的少數(shù)公民(群體)，而他們將會成為整個社會實現(xiàn)生態(tài)文明性變革的引領性力量。因而，生態(tài)文明建設的制度性前提，就是創(chuàng)造適當?shù)慕?jīng)濟社會條件，從而使之成為由少數(shù)“綠色新人”帶動的、由最廣大人民群眾參與的大眾性事業(yè)。
2對生態(tài)文明制度建設與體制改革的構想
基于上述理解，即生態(tài)文明建設的基本政治要求，是在中國共產黨的政治領導下創(chuàng)建一個社會主義的“環(huán)境國家”或“生態(tài)文明國家”，貫徹落實十八屆三中全會《決定》關于生態(tài)文明制度建設與體制改革的決策部署，就是一個遠為全面而深刻的“生態(tài)民主重建”進程，而不簡單是一個“行政擴權”或“制度與政策經(jīng)濟化”過程。從宏觀構架的角度講，“環(huán)境國家”或“生態(tài)文明國家”建設，應特別強調如下四點:一是執(zhí)政黨“綠化”建設。十八屆三中全會《決定》分為16個部分、60項議題，最后一項、但也最為關鍵的一項，是“加強和改善黨對全面深化改革的領導”。對照《決定》第58－60條，如何把全黨同志的思想和行動切實統(tǒng)一到中央關于全面深化改革重大決策部署上來、如何提供強有力的組織保障和人才支撐、如何更好發(fā)揮人民改革主體的作用，對于生態(tài)文明制度建設和體制改革都至關重要。十八屆三中全會后成立了中央全面深化改革領導小組以及“經(jīng)濟體制和生態(tài)文明體制改革專項小組”，中組部出臺了明確不再以GDP作為考核地方領導干部政績主要依據(jù)的規(guī)定，以及全國各省市已廣泛開展的生態(tài)文明建設試點，都是黨中央加強與改善這方面改革領導的重要體現(xiàn)，盡管其長期效果還有待驗證。但另一方面必須承認，對于社會主義生態(tài)文明理論與實踐這個嶄新的議題領域來說，中國共產黨還首先是一個學習者和探索者。比如，近幾年來由于霧霾頻發(fā)而凸顯的生態(tài)環(huán)境質量問題，需要全黨作出一種更為積極的民生與民主政治回應。必須讓全黨充分認識到，我們面臨的生態(tài)環(huán)境問題與挑戰(zhàn)，已很難簡單通過污染治理與節(jié)能減排等經(jīng)濟技術手段來加以解決，而是必須致力于從發(fā)展模式到發(fā)展理念的全方位轉變，而實現(xiàn)這種轉變的“理論武器”和“政策抓手”，就是大力推進生態(tài)文明建設。就執(zhí)政黨“綠化”建設來說，可以做的工作還有許多，但最根本的是對黨政干部關于“生態(tài)文明建設”重要性、緊迫性、艱巨性的思想教育。十八大報告在執(zhí)政黨建設部分強調了“執(zhí)政考驗、改革開放考驗、市場經(jīng)濟考驗、外部環(huán)境考驗”和“精神懈怠危險、能力不足危險、脫離群眾危險、消極腐敗危險”，而必須強調的是，推進生態(tài)文明建設同樣是黨面臨的長期的、復雜的和嚴峻的考驗，生態(tài)環(huán)境管治失信(甚或失敗)危險同樣日趨尖銳地擺在全黨面前?？傊仨毾駪椭胃瘮∧菢痈叨戎匾暽鷳B(tài)文明建設問題，實質性提高全黨的生態(tài)文明建設領導水平和執(zhí)政能力。當然，黨的思想建設、作風建設、組織建設，從來都是一個有機整體，離開了后者的前兩者都難以取得實效。而可以肯定的是，中國共產黨“綠化”建設的水平，將在很大程度上決定我國生態(tài)文明建設的實踐進展。二是環(huán)境法治政府建設。十八大報告明確要求“加快建設社會主義法治國家”，而十八屆三中全會、四中全會的《決定》則進一步提出“推進法治中國建設”，以法治精神統(tǒng)領和指導全面深化改革。建設法治中國的基本要求是，一方面堅決維護憲法法律權威，另一方面要堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政的共同推進，堅持法治國家、法治政府和法治社會的一體化建設，尤其是司法機構依法獨立行使其審判權檢察權。
具體到我國的環(huán)境法治政府建設，新中國成立以來尤其是改革開放以來，我們已初步建立了一套以憲法、刑法、民法等相關基本法和環(huán)境保護法、專門性生態(tài)環(huán)境保護法律為基本內容的法律體系(當然還包括相關性國際法和地方法律規(guī)章)，以及負責法律制定、實施與監(jiān)督的立法、司法、行政執(zhí)法制度體系機制。這是積極的一面。但也必須承認，我國的環(huán)境立法、司法和行政執(zhí)法存在著顯而易見的缺陷與不足，未能在促進我國的生態(tài)環(huán)境保護方面發(fā)揮其應有的作用。在立法方面，環(huán)境立法精神與原則的嚴重滯后已成為一個十分突出的問題，這一點在最近的《環(huán)境保護法》修改中已暴露無遺———仍不愿明確接受已成為國際通例的憲法性公民環(huán)境權益和基礎性環(huán)境政治參與權利;在司法方面，生態(tài)環(huán)境法律的“軟法”或“二等法”地位雖然是一個世界性現(xiàn)象，但在我國表現(xiàn)得尤為嚴重，而這與司法部門長期過于謹小慎微的態(tài)度密切相關;在行政執(zhí)法方面，對法律渠道本身的不信任和對行政處罰手段的青睞(“以罰代法”)，在進一步損害環(huán)境法律本身權威的同時，也嚴重弱化了環(huán)境行政執(zhí)法的權威性與效力。解決上述問題的總體思路，還在于按照十八屆三中全會、四中全會《決定》的要求，既要進一步改善我們的生態(tài)環(huán)境立法質量與水平，使之更加契合我國應對嚴重環(huán)境挑戰(zhàn)和推進生態(tài)文明建設的現(xiàn)實需要，又要花大力氣提高我們的環(huán)境司法與環(huán)境執(zhí)法的質量和水平，實質性克服目前的“有法不依”和“以罰代法”問題。更具體地說，提高環(huán)境立法的重要路徑之一，是更廣泛地開展相關議題立法的民主辯論和公眾參與。而改善環(huán)境司法和行政執(zhí)法的關鍵，則是真正保證司法與執(zhí)法系統(tǒng)的獨立性，同時大力強化對司法與行政系統(tǒng)的法律和民主監(jiān)督，并對各種形式的瀆職、失職或違法行為嚴加懲處。而其中的關鍵性環(huán)節(jié)，就是社會、公眾與媒體的更充分和有序介入。三是環(huán)境行政監(jiān)管制度/體制建設。從環(huán)境保護和生態(tài)文明建設的本質要求來說，目前這種條塊分割的行政制度與體制并不是一種適當?shù)哪Ｊ?，甚至有著許多內在性的缺陷。正因為如此，十八大報告、十八屆三中全會與四中全會《決定》和習的系列講話，都強調了應依據(jù)自然生態(tài)系統(tǒng)的整體性來整合執(zhí)法主體、相對集中執(zhí)法權，努力建立一種權責統(tǒng)一、權威高效的行政執(zhí)法與監(jiān)管體制。具體而言，我國的環(huán)境行政監(jiān)管制度與體制至少存在著如下幾個方面的問題:“職權落差”———自2008年升格為部級的環(huán)保部依然是中央政府權力構架中的一個弱勢單元，因而很難履行公眾期待的全國生態(tài)環(huán)境保護與改善的國家責任;“整體協(xié)調性差”———不僅不同生態(tài)環(huán)境要素，而且不同大氣成分也可能隸屬于不同行政部門的現(xiàn)實，使環(huán)保部與其他部委缺乏應有的既分工又合作，而大部分環(huán)境突發(fā)事件的失當處置所損害的都是環(huán)保部的社會形象;“體制不暢”———環(huán)保部目前的機構框架(主體司局、區(qū)域督查中心和附屬性事業(yè)單位)，與其他傳統(tǒng)型部委相比并沒有實質性的改變，因而很難成為一種有效應對復雜的生態(tài)環(huán)境議題的監(jiān)管制度/體制;“能力較弱”———以環(huán)保部為核心的生態(tài)環(huán)境行政監(jiān)管部門的行政執(zhí)法、政策管理、領導水平和職員素質，都存在著一個能力不足的問題，因而難以在協(xié)調各政府部門、動員社會各界力量方面扮演一種領導者的作用。例如，十八屆三中全會《決定》要求的劃定各種“生態(tài)紅線”，其中許多領域的“紅線”并不是目前的環(huán)保部一家能夠劃定的，而即便它這樣做的話，也有一個所劃定的“紅線”會不會被其他部委和地方政府以合法名義突破的問題。改進我國環(huán)境行政監(jiān)管制度/體制的總體思路也應包括兩個方面:一是從整個國家制度框架的頂層設計上做出一種更為合理的規(guī)劃，比如將“大力推進生態(tài)文明建設”和“環(huán)境基本人權”寫入憲法，設立“中央生態(tài)文明建設指導委員會”(或明確把“生態(tài)文明建設”納入目前的“中央文明辦”工作范圍)，組建更高行政級別的“國家生態(tài)環(huán)境與遺產委員會”。但所有這些制度性安排，不是為了簡單擴大某一行政部門的權力，而是確保中央政府各部門和各級政府真正按照“五位一體”的總要求，將生態(tài)文明建設融入其中，直至生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)文明建設成為一種自覺的執(zhí)政理念與行政意識。二是經(jīng)過重建或整合的新環(huán)境部(或生態(tài)環(huán)境與遺產委員會)能夠在組織架構(橫向和縱向)、運行機制、工作方式等方面進行重大改革。比如，將生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)的貫徹落實與行政監(jiān)管責任更多轉交給地方政府，將工作重點更多地轉向對國家的經(jīng)濟社會發(fā)展轉型或可持續(xù)發(fā)展提出立法與政策建議，更多地扮演“環(huán)境國家”創(chuàng)建中的國家與社會之間的管治平臺提供者的角色，等等。四是“環(huán)境公民社會”建設。應該說，環(huán)境公眾參與或生態(tài)文明建設中的公民主體參與，都是理論上不難說明的問題。十八大報告和十八屆三中全會《決定》也從不同角度闡述了這方面工作的重要性。
十八大報告強調的是加強生態(tài)文明宣傳教育，引導社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會治理的基礎作用，而《決定》強調的是人民是改革的主體，當然也是生態(tài)文明建設的主體。但客觀而言，作為生態(tài)文明建設目標與動力要求的、或者說作為一個健康“環(huán)境國家”的基礎與支撐的“環(huán)境公民社會”建設，我們還存在著一系列的突出問題。除了目前人們更為關注的環(huán)境非政府組織的生存與成長問題，還有更普遍性的公民個體的基本環(huán)境權益保障問題、如何更好發(fā)揮環(huán)境學術共同體的作用問題，等等。一方面，自20世紀90年代初發(fā)展起來的我國環(huán)境非政府組織，仍處在一種非常初級性的階段。政府支持性非政府組織的主導地位和草根性非政府組織的艱難生存狀況，都不利于其作為一個整體發(fā)揮一種建設性的作用。另一方面，更多公眾借助于網(wǎng)絡技術(而不是非政府組織)對個體或群體環(huán)境權益的維權，大大增加了群體性環(huán)境事件發(fā)生的頻率與不確定性，而且越來越具有一種“社會抗爭”的色彩。此外，完全可以在國內外舞臺上發(fā)揮一種更積極作用的“環(huán)境學術共同體”(“綠色智庫”)建設，也需要更多國家層面上的推動。應該說，對于上述問題的解決，政府近年來已經(jīng)采取了許多舉措。比如從2012年起放寬對社會非政府組織的法律登記要求，逐漸增加政府對非政府組織服務的購買，通過各種全國規(guī)劃(像《“十二五”全國環(huán)境宣傳教育綱要》)支持部分理論基地的建設，等等。但從生態(tài)文明制度建設和體制改革的角度說，國家還需要采取更進一步的措施來促進一個健康活躍的“環(huán)境公民社會”成長。比如，環(huán)保部2014年下半年了進一步推動環(huán)境公眾參與的政策文件，其中一個重要措施就是鼓勵組建各省的“環(huán)保聯(lián)合會”，但問題是如何使之真正成為一個民間性、但又不會草根化的非政府組織;再比如，國家應該組建一批覆蓋主要議題領域、學科和學術機構的國家級“綠色智庫”，環(huán)保部等部委的相關機構可以更多地承擔一種組織、協(xié)調與服務的角色。綜上所述，如果立足于一種明確的環(huán)境政治學立場，就不難發(fā)現(xiàn)，十八屆三中全會《決定》部署要求的“加快生態(tài)文明制度建設”，必須在十八大報告闡述的社會主義現(xiàn)代化事業(yè)“五位一體”總布局的視野下，充分考慮把生態(tài)文明建設融入政治建設的目標與動力要求。相應地，它就不僅僅是生態(tài)文明的經(jīng)濟制度與體制、生態(tài)文明的行政監(jiān)管制度與體制的建設和改革問題，還是一個內容更為深刻、影響更為深遠的政治與社會的生態(tài)民主化重建進程。而對于其中的挑戰(zhàn)與困難，我們必須同時做好進行攻堅戰(zhàn)和持久戰(zhàn)的準備。
作者：郇慶治 單位：北京大學
