國外森林險政策及啟發

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本文作者：白冬艷1,2 翟印禮1 張德成3 作者單位：1.沈陽農業大學經濟管理學院 2.南陽理工學院商學系 3.中國林業科學研究院林業科技信息研究所

俄羅斯是世界上國土面積最大的國家，也是森林資源最豐富的國家。根據聯合國糧農組織的統計，2010年俄羅斯森林面積80909萬hm2，約占世界森林面積的20%，居世界第一,森林覆蓋率達到49%，每千人擁有5277hm2森林，俄羅斯森林蓄積量達到804.79億m3，約占世界森林總儲量的21%，也居世界第一。2010年俄羅斯發生森林大火，燒毀了800萬hm2森林，森林保險重新受到重視，現在俄羅斯正在全面推進政府主導的森林保險制度。俄羅斯是我國的鄰邦，都曾經走過從計劃經濟體制轉向市場經濟體制的變革過程，也同樣經歷過保險制度的深刻變革，俄羅斯森林保險制度發展的經驗和教訓對當前正處于試點階段的我國森林保險工作的開展具有重要的借鑒意義。本文通過對俄羅斯森林保險制度的現狀和發展趨勢的分析，總結其問題和經驗，并對我國發展森林保險提出建議。

1俄羅斯森林保險發展概況

俄羅斯最早的保險公司是18世紀由荷蘭人投資建立的忠誠保險公司。19世紀初，俄國成立了一個由國家經營的保險組織，但由于經營不善，1827年，該保險組織被私人保險公司取代，成立了俄羅斯火險公司，其業務是承保由自然力引起的火災損失。十月革命后，俄羅斯保險業進入了國營時代，列寧在1918年3月簽署了有關建立國家保險監察機構的法令，成立了蘇俄保險委員會，負責管理和監督國有化保險組織的活動。在財政人民委員部下設國家保險局，負責強制保險和自愿保險的履行。1922年，國家保險局升級為獨立的國家機構，負責經營國內保險業務，1947年蘇聯成立了國外保險局，負責經營國際保險業務。1972年國外保險局改組為股份公司，股東由蘇聯的外貿機構組成。蘇聯解體前的較長時期內，保險經營活動主要由國家壟斷，直到1993年1月，俄羅斯頒布《俄聯邦保險業務經營法》，規定任何合法的公司有權從事保險業務，國家不再實行保險業壟斷，成立國家保險監察局進行監督，此后在全國掀起了大規模組建保險公司的熱潮，到1994年達到2000余家，1996年年底，俄羅斯政府出臺了《關于發展俄羅斯聯邦保險市場的措施》，著手加強對保險市場的整頓，又頒布《俄聯邦保險事業組織法》，增加了保險公司的準入門檻，規定保險公司注冊資金的最低標準提高到100萬美元，并對保額也有一定要求，俄羅斯保險公司數量有所減少，據俄財政部保險監管司統計，截至2010年7月1日，俄羅斯有660家保險公司。其中，大保險公司有15家。2010年，保險保費比上一年增加5.6％，達到5211億盧布。俄羅斯的保險品種多樣，包括人壽保險、財產保險、運輸保險，還包括社會保險系統的醫療保險、養老保險、失業保險等，20世紀90年代，俄羅斯還推行了生態保險，主要是對高危污染企業推行強制性生態保險，以應對一旦發生的環境污染，對受害方進行賠償。與生態保險不同，森林保險是屬于財產保險范疇，其目的是對可能發生的林火等自然災害造成的森林損失進行賠償，進而減少林業經營者損失，加快重建速度。雖然俄羅斯的保險制度肇始較早，但森林保險卻沒有很長的歷史，從其發展軌跡來看，大致可分為4個階段。

（1）醞釀準備階段（20世紀90年代~2002年）。這一階段，幾乎所有的保險業務都由國家保險局和國外保險局承擔，這兩家保險公司均由政府壟斷，國家保險局擁有97％的總保費收入，真正意義上的商業保險市場較小。這一時期一方面是森林保險品種逐漸豐富起來，保險合同和規則逐漸規范，為森林保險這一品種的推出提供了寶貴的經驗。另一方面，俄羅斯政府參照德國保險監管體系建立了聯邦和地方二級體制的監察機構，強化了保險立法，保險管理的制度逐步健全，政府將保險公司新辦，日常經營活動，保險費率確定等保險公司的各項經營活動納入監管范疇。保險制度框架初步建立并成熟，這為森林保險的開展提供了先決條件。隨著保險業競爭的加劇，拓展保險品種，發展森林保險成為必然。

（2）試點實施階段（2002~2006年）。從2002年8月開始，俄羅斯保險業開始試點森林保險。當年在西北聯邦區開始對企業承租經營的人工林進行森林保險試點工作，這也是唯一一次試點。試點工作組由俄羅斯世界保險公司責任保險主管塔蒂亞娜•耶里斯特拉塔瓦牽頭組織，有多家代表機構的參加，其中包括“阿爾法保險公司”、“俄羅斯人民保險公司”、“國家保險管理局”等等。試點工作組的中心任務是制訂關于森林火災和各種自然災害的保險計劃，讓森林經營者對他們分擔的地段進行強制保險，當時在阿爾泰地區制定有火險和自然災害險保險合同，在列寧格勒地區還有云杉幼苗保險合同。2003年12月，在圣彼得堡簽署了森林保險的第一份合同，由“阿爾法保險公司”的圣彼得堡分行與某森林經營公司簽訂。阿爾法保險公司代表指出，森林管理中，最迫切的風險之一是火災，保險公司的森林基金主要用來保護森林所有者國家的利益。政府對這次簽約是持積極態度的，俄自然資源部長維塔利•阿爾丘哈瓦當時認為森林保險可以提高保護森林資源安全效率，減少森林火災造成的成本費用，并號召根據試點工作的經驗，將西北租賃經營林地的強制保險區域的技術方法遍布俄羅斯。但實際上當時林業企業對待新舉措是極其消極的，從2002年保險公司涉及森林保險開始，除個別試點地區簽訂森林保險合同外，森林保險簽訂的區域和額度極小。

（3）短暫停滯階段（2007~2010年）。2006年，普京任總統期間，修訂了《森林法》，取消了由中央政府管理林區的制度，將林區保護責任下放給地方政府，根據新修訂的《森林法》第八十三條規定，除了人口密度高的城區外，聯邦所屬林地經營（包括永久森林不動產內部邊界的劃分、對第三方森林資源使用的分配、森林檢查和保護等）的森林管理部門和法律實施責任，都會被移交給俄聯邦下屬國家權力機關。當代表聯邦林業部門管理時，俄聯邦下屬國家權力機關獲得來自聯邦預算的財政轉移，但對支出要有嚴格的情況說明和報告，并且要接受“俄聯邦權力執行主體”的日常監督。同時規定木材公司可以通過競標獲得土地使用權。地方政府缺少了中央政府的在森林防護方面的強制性監管，參加森林保險的積極性不高，對森林災害意識淡漠，因此，自從2006年末通過新的《森林法》后至2010年期間，俄羅斯就沒有簽訂過新的森林保險合同。

（4）重啟探索階段（2010年至今）。俄政府重新推行森林保險制度緣于2010年7~8月發生的森林大火，俄羅斯總統梅德韋杰夫在2010年9月8日舉行的林業工作會議上強調，政府將考慮盡快實施森林保險制度。2010年9月，按照梅德韋杰夫總統的要求，政府應制定并提交給國家杜馬一份關于森林法及其它聯邦法律的修正案草案，從法律上規定引入森林保險制度，這項工作由普京總理負責。另一方面，保險機構正在積極討論森林保險的運作機制、實施方案以及引入森林保險后可能產生的影響。經過初步的探討，類似于試點階段的國家主導的強制森林保險制度將是俄羅斯的必然選擇。

2俄羅斯森林保險發展面臨諸多問題

從俄羅斯總統梅德韋杰夫推動森林保險的態度來看，政府實施重啟森林保險制度的決心很大，森林保險將走上重新發展的快車道，但俄羅斯的森林保險仍然雖然面臨著諸多問題。

2.1在法律上確立森林保險的地位還需要一個過程

目前，俄羅斯沒有從法律法規上明確規定引入森林保險，沒有利用法律手段保護和規范森林保險的發展。開展森林保險依據的主要現行法規有：《俄羅斯聯邦憲法》、1997年7月3日公布的總統804號令：《關于國家機構控制特別授權的林業和再造林的使用與保護》、2002年1月10日公布的《環境保護法》、2006年12月16日公布的新的《森林法》。但這些法律、法規中并沒有明確提及森林保險，也沒有針對森林保險做出具體規定。梅德韋杰夫主張修改上述法律，將森林保險寫入法律，這仍需要國家杜馬的討論表決，畢竟森林保險屬于森林管理工作的細枝末節，國家杜馬能否通過將其寫入法律，這仍然是個問號。

2.2建立統一的國家森林管理制度難度大

俄森林的類型主要分為三類：禁止采伐的、適度利用的和可以利用的。森林的主體多樣化，有聯邦國有林、地方政府公有林，雖然私有林在法律上沒有明確地位，但大量林地已經承包給企業和個人經營，針對不同主體和不同的森林經營者，建立起統一的國家森林保險制度顯然難度很大，對于可以經營利用的林地保險投保，可以避免林地經營損失，而那些沒有森林經營收入的經營者而言，對森林投保的目的和動力是與前者不同的。而且由于森林經營權下放到各地方政府，各個地方政府會根據各自的利益，秉持不同的態度，這可能是擺在俄聯邦政府面前最為頭疼的事情。

2.3資金問題制約森林保險的參保率

對于國有林參保，政府財政當前沒有保險預算，與前蘇聯相比，為節省財政開支，俄羅斯政府砍掉了很多森林管理人員編制和物資支持。曾經多達7萬人的護林員只剩下1.2萬人，他們平日也多是忙于文書工作。從事森林火災預警的飛機數量也減少了75%，聯邦的林業財政預算在2011年達到30.7億盧布，這一數字已經比2010年增加了50%，但即便所有的林業財政預算都投入森林保險，面對世界1/5的森林，也是杯水車薪。當前聯邦政府在財政支出預算中都沒有森林保險預算；另一方面，對于部分出租給私人經營的森林，經營者可以簽訂保險合同，但他們保險意識淡漠，因為他們關注的是森林收獲量，認為保險是多余的，會增加成本，過去沒有參保，將來讓其參保，必然需要國家的補貼。

2.4保險公司面臨高經營風險

俄羅斯是世界上林業自然災害最為嚴重的國家之一，特別是森林火災發生次數常年居高不下（圖1），一些商業性保險公司面對森林保險經營中存在的高風險，勢必提高參保費用，或者要求政府承擔部分理賠費用，但目前俄政府沒有成立相關基金幫助補貼參保費用，更沒有資金用來參與理賠，這需要保險公司和聯邦政府之間的談判，當然在談判中還須有森林經營者及地方政府的參與。談判的成功與否取決于能否在政府的財政支出能力、森林經營者的投報意愿、保險公司的風險控制之間找到某種平衡。

3俄羅斯森林保險的發展趨勢

目前俄羅斯正加緊研究和建立森林保險體系，根據俄羅斯的國情和目前面臨的形勢，綜合分析認為俄羅斯的森林保險發展趨勢如下。

3.1一套有利于森林保險開展的法律法規體系將建立起來

按照梅德韋杰夫的要求，政府應制定并提交國家杜馬關于俄聯邦《森林法》及俄聯邦《消防安全法》及其他相應法令的修正草案，以提高林業綜合體的管理效力，包括森林更新措施、森林防火措施、森林防火體系、森林保險等方面；建議《城市規劃法》增加對大型設施中涉及消防安全的保險制度。即使法律的改變需要假以時日，一些規則制度也會很快出臺，一個森林保險的法律法規框架將會形成，這樣給予森林保險以適當的法律地位，極有可能將將森林保險納入基本保險范疇，這將有助于指導和協調各相關利益者開展工作。

3.2政府主導并強制的運行機制是俄森林保險的發展方向

俄羅斯一方面從法律上作出規定，引入森林保險制度；另一方面，保險機構正在積極討論森林保險的運作機制、實施方案以及引入森林保險后可能產生的影響。許多保險機構發表了對森林保險制度的看法，并提出相關建議。國家保險管理局的奧列格•柏林卡認為，森林保險應該是強制性的，同時必須建立一個管理和運營森林保險的專門機構，該機構負有保護森林的法定責任，否則森林保險將流于形式。專家評級機構信用評級部副主任納塔利婭•杰尼卡娃認為，如果按照現有《森林法》規定的森林經營者責任，森林保險應該是一種自愿行為。而當保險是林地租賃的必備條件時，森林保險將可能成為強制性保險。阿爾法保險集團工業部副主任塔蒂亞娜•杰尼卡娃認為，可以借鑒芬蘭、加拿大和美國的經驗，對森林保險制度進行深入研究，認為建立國家參與的森林保險制度是必要的，而且要創建全國統一的森林保險機制，其中保險公司承擔自己的義務，支付一定的保險賠償金，如果超出保險公司的利益限制，國家應承擔相應的保險責任。這些觀點都表明，政府在森林保險工作中是責無旁貸的，特別是需要拿出補貼，而政府強制性的約束也是必不可少的，從俄總統召開專門會議研究森林保險的舉動來看，政府有能力和動力建立其主導的森林保險運營機制。

3.3完備森林保險制度及詳細的森林保險實施方案即將出臺

俄羅斯的森林保險業經過長時間的發展，已經較為成熟，形成了一整套品種設計、參保受理、出險理賠等具體的措施。同時由于政企分離，國家監管的責任明確，監管措施到位，因此對于森林保險的實施，想必制度和組織形式上不會有太大的問題，而且俄羅斯有大批的保險和林業相關的內行專家，具備建立一個有效的森林保險體系的智力儲備，已經有專家提出要著手創建一個統一的統計數據庫，這樣可以通過區域的差別計算保險的稅率。

3.4森林保險的參保率將有大幅提高

雖然目前的形勢是人們對保險的不信任和不重視，國有林的經營者沒有財政支持就不參保，私人經營者更加關注森林的收入，參保積極性不高；梅德維德夫總統將這一狀況歸結為保險體系的缺陷，他曾表示當前任務是要將基本保險覆蓋到每一個人，改變人們對保險的觀念，把保險看成是一種保護手段而非負擔。隨著森林保險成為社會基本保險，政府主導的森林保險制度的引入、保險運行機制的建立及森林保險具體實施方案的出臺，森林保險的參保率將大幅提高。

3.5森林保險注重生態效益

俄羅斯人民保險公司農業保險和自然風險管理局主管列奧尼格•洛凡諾夫認為，在建立全國森林保險體系時，應考慮全社會的利益。也就是說，保險體系應首先保護和恢復以生態環境效益為經營目的的森林。他認為“俄羅斯廣袤的森林可以吸收溫室氣體，這也是森林保險所產生的經濟效益，國家需要提供保費，當然國家可以核算溫室氣體排放量，并通過碳交易從中受益來使保費回籠。此外，從保護野生動物的自然棲息地的角度來看，保護森林資源也是非常重要的。在確定保險覆蓋面和核算理賠方法上，應充分考慮受災森林重建要滿足保護野生動物的自然棲息地的需求。”俄羅斯森林保險很可能首先在禁止開發和適度開發的林分開展，然后再推廣到企業和個人承包經營的可利用林分。對于可采伐利用林分，如果政府對該林分的保費提供了補貼，受災林分重建中也須注重其生態效益。

3.6森林保險將小幅加重森林經營者的經費負擔

政府推行強制性的保險，要求森林經營者參保，從俄羅斯的國情來看，政府沒有財力完全負擔如此大面積森林的全部保費，即使在俄羅斯的社會保險體系中，按工資總額和規定比率征收的工薪稅(pay-rolltax)仍是大部分保費來源，而中央和地方政府的預算支出、專項基金等僅占小部分，因此森林經營者如必須參保，則必須上繳保費，因此一些林場的財務成本將會增加，相應的木材價格也會有所上漲。

4俄羅斯森林保險發展的經驗啟示

4.1完全靠市場經濟并不能解決森林保險問題

森林保險問題上存在市場失靈。首先是由于森林具有較強的公益性，具有非排他和非競爭性，而市場機制則針對一般商品，森林經營者不愿意為能夠帶來外部經濟的森林保費買單，這部分需要政府負擔。其次，完全由保險公司運作的森林保險制度必然要保證保險公司的合理利潤，往往使保費偏高，而森林經營者存在僥幸心理，認為森林災害發生概率很小，不需要保險，這就發生了保險公司確定保費額度、森林發生災害可能性的信息不對稱，因此也造成市場失靈，解決這個市場失靈的主要措施就是政府介入。

4.2政策導向決定森林保險的發展方向

從俄羅斯森林保險發展的歷史上來看，森林保險受到政策的導向作用明顯，在蘇聯解體后的一段時間，政府推行保險制度，使得保險品種增加，進而出現了森林保險的試點，而在2006年修訂森林法之后，森林保險則一度停滯，這表明政策在森林保險工作開展中起到決定性的作用，它指引了森林保險的發展方向。因此，俄羅斯在重啟森林保險時，首先想到的是修改相關法律。

4.3資金問題是構建森林保險的良性發展機制的核心

俄羅斯的森林保險在前期未能較好推行，主要是保險金的使用存在許多問題，要建立良性的發展機制，關鍵要明確投保資金的額度、來源，保險基金的管理使用、賠付金的額度、保險公司的利潤額度等，如果將這方面完全探討明確了，森林保險的激勵機制就會理順，保險基金的靈活使用也會發揮較好的效益，保險公司也能夠規避風險，得到適當的收益，參保的森林經營者能夠得到實惠。

4.4政府的責任和義務應該側重于公益

政府不能全部負責保險經費，主要從制度上進行約束，而政府的職責是保證森林保險行業的順利運行，以保障公共利益的安全，特別是生態安全，因此政府有義務負擔一部分為提供生態效益的森林的保費，特別是對那些禁止采伐利用的森林。

4.5中央集權體制下更容易推行森林保險

在2006年之前，俄聯邦政府對于森林的經營管理負有較大職責，將森林經營權下放后，聯邦政府林業財政預算削減，森林保險試點工作中斷，各地方政府根據各自的利益，紛紛將林地出租，并且管理上存在資金和人力投入不足，對于森林保險更是無暇顧及，如果是在中央統一領導下，將不會出現以上現象，森林保險進行了四年的試點工作很可能繼續。

5對我國森林保險發展的政策建議

我國的森林保險工作是在集體林權制度改革的政策背景下發展起來的，集體林權明晰到戶后，林農個體承擔的經營風險也在隨之不斷加大，成為制約林農經營林業積極性的重要因素。特別是2008年初發生的南方冰雪災害給廣大林農造成重大損失，黨中央、國務院決定將森林保險作為集體林權制度改革中一項重要的配套服務措施加以推動。2009年我國在福建、江西、湖南三省開展了中央財政森林保險保費補貼試點工作，在省級財政至少補貼25%保費的基礎上，中央財政再補貼30%的保費。2011年由中央財政提供保費補貼的森林保險試點工作已在福建、江西、湖南、遼寧、浙江等九省（區）展開，中央財政對公益林保險的保費補貼比例也由2009年的30%提高到50%。試點工作取得進展的同時，一些理論和方法問題也暴露出來。

第一，保險運行機制問題。國家林業局林業工作站管理總站與保險公司簽訂《共同推進森林保險的合作框架協議》，表示雙方將在森林保險承保、理賠、防災防損等方面開展全面合作，但合作的具體細節并不明確，政府對企業的監管責任沒有充分體現，促進保險業務順利開展的機制尚在探索。

第二，政府補貼方式的問題。是補給所有林農？還是投保的林農？或者是保險公司？是補貼在投保費用還是理賠費用？不同的補貼對象的效果有什么差異？哪一個更有效率？當前沒有這方面的實證研究。

第三，政府補貼多少的問題。補貼比例沒有一個全球標準，美國政府向承辦林業保險的私人保險公司提供30%的業務費補貼。德國政府對小私有林經營者繳納保險費補貼一半，奧地利則提供25%的保費補貼，瑞典政府提供賠償金額的2/3。我國的保費補貼比例由30%提高到50%，如果投保率還不提高，還會有人建議提高補貼標準，但多少是合適的呢？這需要根據我國林農收入、意愿及保險公司成本、風險等綜合考慮，而不能盲目決策。我國的森林保險在探索中完善和發展，應該不斷借鑒國外經驗為我所用，找出適合我國森林保險發展的模式。俄羅斯的經驗值得借鑒，教訓值得吸取。

根據對俄森林保險的分析，對我國發展森林保險提出如下建議。

（1）堅持政策性森林保險發展方向。實施森林保險是減輕農民負擔、降低林農森林經營風險、維護林農利益、促進林農增收的重要保障，同時由于森林生態效益具有公益性，政府應該對森林負有責任。政府介入森林保險業務的主要形式是提供財政補貼及較強的監管措施。

（2）完善森林保險的法律框架。應該在《森林法》、《保險法》及相關實施條例中規定：“所有森林經營者必須參加森林保險”，強制要求林主參與森林保險，同時規定“將森林保險列入社會保險范疇，政府給予補貼”，相應的標準和細則也要完善，以保障森林保險工作有章可循。

（3）大力推進森林保險。中央強力推進，地方各級政府領導真抓實干，將森林保險參保工作納入到政績考核，加大宣傳力度，使森林保險政策深入人心，在森林保險工作中多聽取專家意見，同時照顧到多方的利益訴求，特別是要尊重林農的利益。必要時，可考慮研究將森林保險列為強制險。

（4）規范保險金的使用。森林保險系統的建立，至少對森林災害的抑制和恢復起到一定作用。政府有義務對森林保險的資金使用進行監督。保險金匯集后的，要嚴格監管，獨立核算，保證有部分資金用于森林防火、病蟲害防治等工作。對于災害賠償的保險金的使用，國家規定應適當照顧到森林重建中的生態效益和社會效益，不鼓勵短周期工業用材林。

（5）對待森林的保費補貼要有不同的標準。對不同規模的林主區別對待，三農問題是我國的基本問題，由于林農的總體收入較低，在市場經濟中處于弱勢地位，且許多林農都進行進自然的經營，發揮了較好的生態服務效益，因此可適當調高對小戶林農的保費補貼標準，而對于林業大戶和企業，由于其經營措施較為完善，對人工林強度采伐，對這部分的參保費，國家按照其生態效益的大小負擔。要以審慎的態度詳細計算保險費用標準，依據森林災害的防治難度、森林災害的發生頻率等進行定量，同時照顧到保險公司、政府、森林經營者的收益。

（6）多方籌措國家保險補貼資金。除了中央財政和地方財政外，應該發動社會參與，建立森林保險補貼基金，特別是可以用林業碳匯基金用于森林保費補貼。