外國私林管理及啟發

前言：想要寫出一篇引人入勝的文章？我們特意為您整理了外國私林管理及啟發范文，希望能給你帶來靈感和參考，敬請閱讀。

本文作者：李杰1 欒慎強2 包源2 作者單位：1.國家林業局經濟發展研究中心 2.德國國際合作機構

我國集體林改已經全面展開，福建、江西等改革先行省完成了明晰產權、承包到戶改革任務。其實，明晰產權只是集體林改這項宏大的工程的第一步，真正的考驗在于今后如何加強管理，同時發揮私有林的經濟、生態和休憩功能。德國是現代林業的發祥地，巴伐利亞州私有林管理又是德國私有林管理的典型代表，考察巴伐利亞州小規模私有林的管理對我國集體林改后森林經營管理具有一定的參考價值。

1基本情況

德國巴伐利亞州（以下簡稱巴州）位于德國東南部，是德國面積最大的聯邦州，面積70549km2，鄉村地區占總面積的85%。巴州人口1252萬，其中60%居住在鄉村。2008年人均國內生產總值為35550歐元，遠超過德國和歐盟的平均值。巴州是德國重要林區之一，森林覆蓋率36%，有林地面積250萬hm2，其中私有林145萬hm2，占林地總面積的58%；森林單位蓄積量392m3/hm2；樹種較少，48%的林地樹種為云杉，松樹是第二大樹種，約占23%；山毛櫸、橡樹、冷杉和落葉松分別占11%、5%、2%和2%。目前巴州私有林主達70萬，人均占有林地不足2hm2，其中超過一半的小林主占有林地不足1hm2。大部分私有林主不以林業為主業，有些林主在外地工作，對森林經營興趣不足，更多的林主選擇委托林業合作組織經營。巴州現有林業合作組織約150個，會員所屬有林地面積近110萬hm2，占私有林地總面積的75%。

2管理體制

德國是一個聯邦制國家，聯邦糧食、農業及消費者保護部只是負責全國性林業法律、政策制定及林業領域國際合作與交流等。具體的森林經營管理由各州林業部門組織實施。2005年前，巴州林業機構實行三層垂直管理，即州糧食、農林部—地區林管局—林業局。州林業局只是州食品、農林部的一部分，下設林業政策法規與森林經營、森林行政管理及林權三部分。基層林業局既管理國有林，又負責管理社團林和私有林。2005年后，出于削減財政支出、提高運行效率的目的，巴州林業管理機構進行改革，形成了兩層兩支管理機構。原來的地區林管局和林業局被取消，在州糧食、農林部下設立國有林管理公司，主要職能是按照市場化要求經營和管理國有林；州林業局又將全州劃分為40個管理區，向每個管理區直接派駐林務官，職能是管理社團林、私有林及林業合作組織（圖1）。林務官屬于公務員序列。他們一般畢業于專業林業院校，如果有意在林業部門工作，須提起申請，經過州糧食與農林部批準，到未來可能工作的地方實習兩年，考評合格，正式轉為林業部門公務員。私有林主與林業合作組織之間是合同關系，如果對合作和相關服務不滿意私有林主可以根據章程退出林業合作組織。

3管理方式

3.1直接管理

3.1.1法律手段

《森林法》是林業部門管理小規模私有林的主要法律依據。聯邦《森林法》規定了森林管理、經營的總體框架，并重點規定了林業合作組織任務、審批程序、管理方式等原則性內容。巴州《森林法》包括目的和概念、森林保護、扶持和補償辦法、訴訟程序與違法處罰、過度性規定和終結性規章等六部分（劉娟，2000）。林務官監督小私有林主履行《森林法》的情況，對違法行為先采取溝通勸說的方式，特殊情況下采取強制措施。例如，個別小私有林主對森林病蟲害疏于管理威脅到相鄰林地，林業管理部門可以先行采取措施治理森林病蟲害，產生的應該由林主承擔的費用在將來采伐木材時由林業部門予以扣除。

3.1.2經濟手段

經濟手段是林務官管理小規模私有林主最常用的方式。林務官通過經濟補貼、補助影響小私有林主的決策，對營林措施進行精確調控。這部分經費主要來源于歐盟、聯邦政府和州政府三方面，其中，來自歐盟資金比例最高。補貼、補助資金有具體的標準。獲得補貼資金要經過申請、批準、實施、證明、核查、支付、再核查等程序。林務官在補貼、補助資金使用方面具有決定權，根據實際情況指導私有林主實施相關營林措施。例如為改善中幼林林種結構，林務官根據情況向上級部門提出申請,州私有林管理部門確認信息后發放一定補貼資金，使小私有林主在林地里種植不同樹種幼苗等。2007年，巴伐利亞州頒布了《林業促進項目框架內營林措施補貼使用規定》。補貼目的主要是應對氣候變化及自然災害對林分穩定的沖擊。補貼對象是經林業部門認可的森林經營措施，包括林分改造、防護林管護、病蟲害防治等。州主管資金的部門有權減縮、取消或中止資金發放。補貼標準見表1。林分改造補貼涉及農業用地轉林業用地造林、災后再造林等；土地施鈣保護補貼是指受污染、排放影響土壤已經酸化，林主對林地進行施鈣改良而獲得的補貼；病蟲害防治補貼發放給按林業部門要求采取病蟲害防治措施的林主；森林火災發生后，私有林主得不到責任人及第三方賠償時，可申請一定補助（最高不超過總體損失的75％）。

3.1.3勸說、溝通

無論法律手段還是經濟手段都有其局限性，在某些特殊情況下會失去效力，只有通過勸說、溝通的方式來解決問題。例如在修建林間道路問題上，法律不可能提前規定在哪個地方修建林間道路；經濟補貼多數情況下只能彌補林主一部分損失，如果私有林主不配合，無論是政府還是林業合作組織都很難完成道路修建，只有不停溝通和協調。林務官與小私有林主關系融洽對經營管理好森林非常重要。林務官一般長期居住在自己的管理區，在小私有林主提出問題和申請時，能盡快提供咨詢服務和解決方案；同時，林務官也會做些職責之外的服務來加強同小私有林主的互動和交流，減少工作中溝通、協調的難度。

3.2間接管理

隨著小規模私有林主的大量增加，林業部門工作人員的減少，林務官—林業合作組織—小私有林主這一間接管理方式承擔了越來越多的責任。在間接管理方式中，有兩個重要環節，一是森林合作組織向小私有林主提供輔助管理森林服務，二是林業部門對林業合作組織的管理。

3.2.1林業合作組織的發展

林業合作組織產生的原因有兩個，一是小規模私有林主擁有的林地面積一般比較小，很難讓木材收購和加工企業產生談判的興趣；二是巴伐利亞林業部門規定林務官不得參與林木銷售。20世紀80年代，林業合作組織成員人數占所有小林主的30%，覆蓋了40%左右的林地；2010年，50%左右的小私有林主加入了林業合作組織，涉及林地面積占私有林地總面積的80%。目前林業合作組織正在向兩方面發展，一是橫向聯合，大量的林業合作組織形成一個網絡聯合，林業合作組織之間可以互相租借大型營林設備,提高了設備利用效率,降低了組織運營成本;二是向縱深發展，在木材加工企業擴大生產能力時，林業合作組織依靠可以提供生產原料的優勢，向成員積極募集資金并投資于木材加工企業，擴大了成員的收入來源。

3.2.2林業合作組織服務內容

經過多年發展，巴伐利亞的林業合作組織的服務內容不斷拓展，涉及森林經營的各個方面。一是提供營林知識方面的咨詢；二是組織小私有林主作為一個整體申請財政補貼；三是協助小林主采伐、銷售木材；四是根據小私有林主的要求，提供部分或者全部營林服務，森林完全托管費用在30~50歐元/hm2。

3.2.3林業合作組織管理

巴伐利亞利亞林業部門對林業合作組織發展一直采取鼓勵和扶持的政策。一是人員上的支持，林務官2/3的時間都花在林業合作組織相關問題的處理上。林務官在林業合作組織設有辦公室，經常到林業合作組織解決實際問題。二是財物補貼，政府補貼大約能解決其40%辦公成本；林業合作組織在銷售木材時可以按照1歐元/m3的標準向政府申請特殊補貼，向木材加工廠和小私有林主分別收取0.5歐元/m3和1歐元/m3的服務費。近年來由于人工及辦公成本增加，林業合作組織運營狀況并不樂觀。政府正在引導林業合作組織拓展服務范圍和內容。一是鼓勵林業合作組織吸納更多會員，目前只有成員在2000人以上的林業合作組織才有資格申請補貼；二是鼓勵他們提供更多的服務，從原來靠銷售木材服務維持運營向提供綜合服務轉變，爭取在未來幾年使綜合服務收入占總收入比重從目前10%左右提高到30%~50%。

4管理內容

4.1森林經營規劃編制

根據巴伐利亞州規定，面積30hm2以下的私有林不必編制森林經營方案。林務官根據林地情況和小私有林主意愿編制小規模私有林的經營規劃，小私有林主在森林經營方式、樹種選擇等方面具有決策權。森林經營規劃的內容包括林地主體功能、林地面積、樹種、林齡、蓄積量、土壤、未來10年采伐量、營林目標等。森林經營規劃信息每10年更新一次。

4.2具體營林措施落實

小私有林主不以林業為生，缺乏相關營林知識，也沒有動力按照森林可持續經營目標進行營林。林務官會根據情況采取不同方式督促小林主或者林業合作組織落實營林措施。現階段巴州林務官在小私有林開展的重點工作，一是改善林種結構。部分小私有林是單一樹種結構，既容易被暴風雪損害，又非常容易發生病蟲害。林務官利用成、過熟林更新的時機引導小私有林主改善林種結構。二是改善森林經營規劃采伐落實情況。許多小私有林主對木材利用興趣不高，造成單位公頃森林蓄積量不斷上升，最多的地方已超過1000m3/hm2。林木年均增長量在10m3/hm2左右，小規模私有林年均采伐量只有4m3/hm2。目前林務官的職責之一就是督促小私有林主按照規劃采伐，既不超采，也盡量不少采。

4.3森林資源保護

巴州林業部門認為小規模私有林象國有林一樣具有經濟利用、生態環境保護和休憩服務三大功能。為保證小規模私有林在生態保護和休憩服務功能方面的產出，巴州林業部門一直在做兩方面的工作，一是根據公眾需求調整不同森林的主體功能，在公眾休憩集中的地方減少森林經濟利用。二是嚴格野生動物管理及珍貴樹種、地面植被保護，對鹿、野豬等野生動物進行監測，當其數量不會對森林資源造成嚴重損害時，禁止獵人狩獵；對保護區域的珍貴樹種進行標號管理，重點保護，同時加強巡查和公眾林業教育，提高公眾環境保護意識。

5借鑒

5.1深入森林經營過程，提高小私有林管理水平

我國對私有林的管理主要是通過行政審批采伐限額進行控制，不進入具體的森林經營過程。小規模私有林經營的問題是林地面積小、地點分散、營林隨意性大以及專業技能有限。為解決這些問題，林業部門管理人員應該深入私有林經營過程，了解一線情況并提供相關咨詢。這對小私有林可持續經營獲得足夠的技術、資金支持十分重要。在森林經營規劃確定的情況下，林業管理和技術人員融入基層的程度標志著小私有林管理水平的高低。

5.2完善扶持政策，推動林業組織快速發展

從前面分析看出，林業合作組織在保證森林可持續經營各個方面都能發揮了巨大作用，減輕了林業工作管理人員的壓力和負擔。中國集體林權制度改革發展快，林權分割迅速，但林業合作組織制度建設仍處于起步階段。國家應從長遠、戰略角度出發，盡快制定推動林業合作組織發展的規劃和詳細扶持政策。

5.3建立立體補貼制度，調控小私有林經營過程

目前，我國營林補貼的范圍僅限于重點生態建設工程造林，工程規劃以外的營林活動，得不到國家財政政策扶持。要推動小規模私有林可持續經營，落實相應營林措施，應建立和完善符合國情的小私有林經營補貼制度，保證他們獲得足夠金融資本支持。林業補貼制度應涵蓋營林全過程，這樣才能達到精確調控的目的。值得慶幸的是，這方面的問題已經引起國家的注意，2009年啟動的森林撫育試點允許選擇林農個人所有的國家級公益林中的人工林作為撫育補貼對象是一個巨大的進步，將推動立體林業補貼制度的建立。

5.4加強林業教育，保障森林可持續經營知識儲備

小私有林主林業知識匱乏是巴州小規模私有林可持續經營的障礙，也是目前巴州林業部門面臨的比較大的問題。中國的小規模私有林經營面臨同樣的問題，林農缺乏可持續經營的林業知識，為圖省事將林地轉租給公司經營。基層林業部門應該建立林業教育長效機制，向林農普及林業知識，推動森林可持續經營發展。

5.5穩定林業隊伍，提升小規模私有林管理能力

巴州林務官是終生職業。無論是知識還是待遇方面，林務官都是受人羨慕和尊敬的崗位。而我國林業基層管理人員待遇低，流動快，顯然不利于小私有林的穩定管理。林業工作崗位穩定意味著管理穩定，這對于管理人數眾多的小私有林主來說尤其重要，有利于林業部門履行職責。另一方面，崗位穩定需要林業工作人員安心工作，人員待遇應該有競爭力。從長遠考慮，國家應該健全林業管理人員用人制度，提高林業崗位待遇。