國外低碳轉型策略

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一、內容解讀

低碳轉型計劃提出了到2020年將碳排放量在1990年基礎上減少34％的具體規劃(目前英國已減少21％，超過了《京都議定書》規定的目標），以此來實現2050年前減排至少80%的目標。這項計劃的核心是要讓英國成為一個更清潔、更環保、更繁榮的國家，確保英國為未來的諸多機遇作好準備。計劃闡述了具體將要采取的措施，到2020年前：英國將有超過120萬人從事綠色職業；投資32億英鎊用于住房的節能改造，預計將有700萬棟房屋進行能源革新，超過150萬戶家庭將得到資助以自產清潔能源；40％的電力將來自低碳能源，包括可再生能源、核能和潔凈煤；英國使用的天然氣中，一半將從國外進口；新車的平均碳排放量將減少40％。這份文件還首次提出，所有英國政府機構都必須建立自己的“碳預算”，嚴格控制碳排放量，如果達不到標準則會受到相應處罰。計劃內容涉及能源、工業、交通和住房等多個方面，并闡述了具體將要采取的措施，各個主要領域的預計減排量。

1.電力行業

從現在起至2020年，通過完善更加環保的電力結構，實現每年減排約50％。預計到2020年，有40％的電力來自低碳能源，即30％來自可再生能源、10％來自核能（包括新建的核電站）以及潔凈煤。英國要在2050年前基本消除電力生產中的碳排放，將要采取的措施包括如下方面：(1)投資600萬英鎊啟動智能電網的發展，包括到2010年春天制定一份政策路線圖；(2)能源與氣候變化部直接負責在2010年7月前制定一份新的電網準入管理制度；(3)在能源與氣候變化部內設立一個新的可再生能源部署辦公室，以加速英國可再生能源的發展；(4)為地方政府提供1120萬英鎊，以助其準備并加速可再生能源和低碳能源的規劃決策，同時還要維護合理的環境和地方關系；（5）開展一個對現行可再生能源義務法令（RenewablesObligation）進行修訂的公眾討論，如將義務法令的年限至少延長到2037年、并引入20年的支持限制，使得該法令能夠有能力推動實現約有30％的電力來自于可再生能源的目標。（6）批準位于Teesside的英國最大的生物質發電站。

2.家庭與社區

從現在起至2020年，通過提高家庭房屋能效和支持小規模可再生能源發展，實現每年減排約15％。這能夠大大降低家庭開銷，因為在一個隔熱效果非常差的房子里，用在供熱上的3英鎊開銷中就有約1英鎊完全被浪費。將要采取的措施包括如下方面：(1)加強天然氣與電力監管部門Ofgem的權力，以保護消費者；(2)“按節約多少付費”試點計劃，通過使用能源賬單節省下來的開支來償還預付成本，幫助居民對房屋進行綠色改造，將有400萬英鎊低碳投資資金來支持該計劃；(3)對新的“清潔能源現金回饋”機制(FeedinTariff)的形式和費率進行公眾討論，以在2010年開始實施；個人和企業利用低碳來源滿足自身電力需求，將會因此得到回饋，類似的可再生能源供熱機制將于2011年4月開始實施；（4）將現行的政府碳減排目標方案（CERT）能效計劃實施期從2010年延長到2012年。隨著資助額提高20%，到2012年底，能源企業在提高能效方面的投資總額估計會達到32億英鎊；（5）在政府氣候變化法案中，新的個人碳激勵方案將要求人們基于自愿原則節約能源；（6）要求15個鄉村、小鎮或城市作為未來綠色倡議試點的試驗田。

3.工作場所與就業

從現在起至2020年，通過提高工作場所的能效，實現每年減排約10％。2050年前，辦公室、工廠、學校和醫院的碳排放需要降至接近于零。除了能源部門之外，許多其他的新領域將創造更多就業機會和商機，以支持所有企業提高能效。將要采取的措施包括如下方面：(1）投資1.2億英鎊，以大幅推動英國離岸風能行業的發展；（2）投資6000萬英鎊，以鞏固英國作為波浪能和潮汐能全球領導者的地位；(3）投資600萬英鎊，探索潛在的熱巖區域，用以提供地熱能，英國西南部的深層地熱資源可滿足英國年均電力需求量的2％；（4）投資400萬英鎊，擴大制造業咨詢機構，為制造商提供更多的專業建議以開展低碳商機競爭，包括為民用核工業的供應商提供支持；（5）建立一個核能先進制造研究中心，以綜合利用約30家制造企業的知識、實踐和專業技能以及高校在制造、過程工藝和技能方面的能力；（6）2009年晚些時候將發起活動，以幫助中小企業的低碳轉型；(7）公共部門必須率先垂范，1990-2007年間，公共部門的排放已減少約1/3，能源與氣候變化部將要求自己的建筑物在2009-2010年度減排10％，之后進一步加大減排力度。

4.交通系統

從現在起至2020年，通過使英國人的出行方式更環保，實現每年減排約20％。2050年前，道路和鐵路交通將在很大程度上實現去碳化，航空和海運將大大提高能效。將要采取的措施包括如下方面：(1）提供電動車和plug-in混合動力車這些類型車輛的提議細節，能夠使得為消費者提供2～5000英鎊的激勵措施有望從2011年開始施行，細節包括車輛要達到尾氣限定最大排放量（75gCO2/km）所應滿足的要求，支持這一方案的基礎設施框架升級文件也已；（2）建立一個新的貨運與物流行業指導小組，為測量、報告和減少物流部門的排放尋找有效途徑；(3）承諾與歐洲合作伙伴相配合，為管理新貨車的CO2排放制定健全的機制。

5.可持續的農場與土地及廢物管理

從現在起至2020年，通過減少農業排放、管理土地使用和廢物，實現每年減排約5％。將要采取的措施包括如下方面：(1）改變農業耕作的方式，可為農民節省開支，并且預計到2020年將會比現在減排6％；（2）支持使用厭氧消化技術，該技術可將廢物和肥料轉化為可再生能源；（3）支持節能和低碳耕作；（4）同意農業部門減排的一份行動計劃，并設立一個咨詢機構以幫助農民；（5）鼓勵私人資金來創建林地；（6）減少掩埋垃圾的數量，并更有效地捕獲掩埋產生的排放。作為配套方案，英國的能源、商業和交通等政府部門同時還公布了《英國低碳工業戰略》、《英國可再生能源戰略》和《低碳交通：更環保的未來》等文件。《英國低碳工業戰略》提出一系列積極的政府干預措施，支持應對氣候變化的至關重要行業，為英國擁有競爭力或商業優勢的行業帶來大量的全球機遇，如離岸風能、海洋能發電和碳捕獲與封存等，這也包括了預算中對綠色行業和技術首次資助的405億英鎊。《英國可再生能源戰略》介紹了英國如何在2020年前使可再生能源發電在電力供應中的比例達到31％，在所有能源（電、熱、燃料）中的比例達到15％。《低碳交通：更環保的未來》描述了在未來10年內如何使國內交通工具的碳排放減少14％。《英國低碳轉型計劃》公布后，有人質疑該計劃過于龐大，難以持續。要在2020年建成使用新核電站和運用碳捕獲與封存技術的火電站，對于英國而言也是一個不小的挑戰。到2020年英國能源供應的15％來自可再生能源的目標，與歐盟其他國家如法國的20％、瑞典的49％相比還存在相當大的差距。現在看來，英國要實現低碳經濟國家戰略并不容易。但勿庸置疑，英國在碳減排方面的努力對全世界來說具有積極意義。

二、背景資料

在低碳經濟的政策法規建設方面，英國的許多做法均具有開創性：英國從2001年即開始征收氣候稅，成為全球率先推出這一稅種的國家。根據這一政策，除居民用電外，所有用電都需上繳氣候稅，依據其煤炭、油氣等高碳能源的使用量來計征，如果使用可再生能源等清潔能源則可獲得稅收減免。與之配套的是美國財政部出臺的氣候稅減征措施，企業根據自愿原則，與財政部簽訂協議核定每年的減排污染物目標，企業如按時完成減排目標，可減免80％的氣候稅。氣候稅及其相關配套措施出臺的目的就是為了減少污染，保護生態環境的需要，所取得的效果非常令人滿意，英國多家企業尤其是大企業與財政部簽訂了協議，許多企業還超額完成了減排任務。2003年，英國首次以政府文件形式正式提出了低碳經濟概念，以能源白皮書的形式宣布到2050年從根本上把英國變成一個低碳經濟國家，把發展低碳經濟置于國家戰略高度。2008年，英國頒布了《氣候變化法案》，成為世界上第一個為溫室氣體減排目標立法的國家，并成立了相應的能源與氣候變化部（DECC）。2009年4月，英國又成為世界上第一個立法約束“碳預算”的國家，明確提出2008-2022年期間，每5年為1個周期，設立3個減排時間段。提出了降低碳排放的宏偉目標：到2020年減少34%，到2050年減少80%。2009年6月17日，英國正式公布了發展“清潔煤炭”計劃的草案。主要對象是以煤炭為燃料的火電廠，要求英國境內新設煤電廠必須首先提供具有碳捕獲與封存能力的證明，每個項目要有在10～15年內儲存2000萬t二氧化碳的能力，對此，政府會考慮給予相關財政激勵。此外，還要求新煤電廠及時更新相關設備，將碳捕獲與封存能力保持在最高水平；如果沒有達到相關要求，將采取限制煤電廠二氧化碳排放量或運行時間等措施，以確保達到減排目的。如今，英國又正式了《英國低碳轉型計劃》及一系列配套方案，率先邁出低碳經濟實質性的一步。正如英國能源和氣候變化大臣EdMiliband所說的，“我們正在推出一張路線圖，旨在規劃從現在到2020年及以后該怎么做”。英國商務大臣LordMandelson也揭示了低碳計劃的最終目的：“全球低碳產業的市場規模已達3萬億英鎊，并在不斷增長，我們決定通過制定清晰的政策，使英國在經濟和環境兩方面同時受益”。英國還以政府投資為主導，大力促進低碳商用技術的研發推廣，占領低碳產業的技術制高點。2001年，英國成立碳信托有限公司（CarbonTrust)，主要資金來源于氣候變化稅、收益循環投入，目前已累計投入3.8億英鎊，主要用于促進研究開發、加速技術商業化和投資孵化器3個方面。該公司成立以來，已幫助眾多英國公司累計減排1700萬t，節省能源支出超過10億英鎊。另外，英國還致力于開辟新的清潔能源。英國發揮其海島國家的自然優勢，在技術研發和運用上注重利用海洋資源，其海上風能、海洋能源等開發利用居全球領先水平。蘇格蘭地區擁有世界上第一個海洋能源中心和第一個并入電網的商業波浪能發電站，同時擁有歐洲最大的陸地風電廠，提供蘇格蘭總電量的2％。

三、深入分析

英國是發展“低碳經濟”的急先鋒，進入新世紀以來，英國一直是全球低碳經濟的積極倡導者和先行者。從政策法規建設、低碳技術研發推廣到國民認知等諸多方面，英國都處于領先位置。金融危機爆發以來，英國更是加快了向低碳經濟轉型的步伐。那么，在當前世界各國因注入巨額資金救市，導致國家財政普遍“差錢”的背景下，英國如此不遺余力地推動發展低碳經濟，屢屢推出重大政策方針，究竟是出于哪些考量？綜合多方資料，筆者認為主要有以下2個方面：

1.在短期內低碳化帶來的經濟

刺激將有助于英國走出當前經濟危機，而從長遠看來，英國著手推進“低碳經濟”符合未來世界經濟發展模式轉變的趨勢，不僅有望緩解氣候問題，還能夠幫助英國企業在未來的低碳大產業中占據先機，進而提升國家的核心競爭力受金融危機沖擊，英國經濟于2008下半年正式陷入衰退。2009年以來，英國經濟依然步履維艱，衰退程度進一步加深：一季度GDP環比下滑了2.4％，是自1958年二季度以來的最大單季跌幅。經濟合作與發展組織2009年6月份公布的最新預測指出，2009年英國經濟將出現4.3％的負增長，大于美國2.8％的降幅。另外，英國的就業形勢也急劇惡化，在截至2009年5月的3個月里，英國失業人數上升到238萬，失業率為7.6％，達1997年1月份以來的最高水平。因此，擺脫危機、刺激經濟復蘇已成為英國當前的第一要務，英國必須找到一個新的經濟增長點。而以發展新能源和鼓勵科技創新為重要特征的“低碳經濟”不僅符合當前油價高企、氣候變暖等問題對節能和新能源技術的迫切要求，還將產生一輪強大的生產需求，極大推動生產力的發展，最終有望成為未來英國經濟復蘇的重要突破口。這也是當前英國加快“低碳經濟”發展步伐的根本原因。從短期來看，推動“低碳經濟”發展可從3個方面創造新的商機和就業機會，進而助力英國經濟復蘇。第一，可有效促進太陽能、風能等新能源產業的發展。在英國政府的政策刺激下，英國國內和外國的企業將進一步擴大對英國新能源產業的投資，投資增加意味著就業機會的增加，可以有效緩解英國當前嚴峻的就業形勢。另外，布朗表示，英國政府將在未來幾年內使環保產品和服務的收益增加50％，達到15億英鎊。第二，對傳統產業的低碳化升級改造可促進生產和消費。英國2009年6月17日公布的“清潔煤炭”計劃便是針對煤電廠的技術改造計劃，要求煤電廠具有捕獲與封存CO2的能力。評估認為，這一計劃將在工程、制造等領域提供3萬～6萬個就業崗位，到2030年它對英國經濟的價值將達到每年40億英鎊。另外，汽車產業中興起的電動汽車、生物燃料汽車，也是傳統產業向低碳化發展的范例，將受到消費者的歡迎。第三，可通過碳排放交易獲利。根據聯合國“清潔發展機制”等規定，沒有減排指標的發展中國家或減排工作做得較好的機構，可以將碳排放配額拿到市場上交易。英國可以通過發展“低碳經濟”，將多余的碳排放配額出售來獲利。從長遠來看，一旦新能源技術獲得突破，英國對石油的依賴程度會下降，其二氧化碳排放也將隨之趨穩甚至下降，氣候變暖問題將得到緩解。另一方面，英國的現實基礎也為進一步推進“低碳經濟”提供了有力支撐。通過之前的政策法規建設、低碳技術研發推廣到國民認知等諸多方面的良好發展，英國已初步形成了以市場為基礎、以政府為主導、以全體企業、公共部門和居民為主體的“低碳經濟”互動體系。這種體系突破了發展“低碳經濟”的最初瓶頸，為英國當前進一步推動“低碳經濟”的發展奠定了堅實的基礎。

2.英國可通過實施這些法規和

計劃在國際上進一步鞏固其在全球應對氣候變化行動中的領先地位，在將來的氣候談判中取得更大的發言權，實現經濟、環境和國際形象的三豐收在西方發達國家中，英國較早承認當前全球變暖是工業化以來人類大量排放溫室氣體造成的，并經常表現出自己是應對氣候變化的擁護者和行動者。這種積極表現受到內外2方面因素的驅動，作為一個島國，英國受氣候變化帶來的海平面上升等問題影響較大，因此有積極應對氣候變化的內在動機；但氣候變化是一個全球性問題，需要所有國家和地區共同合作才能取得實質性效果。因此，以積極姿態來帶動這類合作，符合英國自身利益。從2007年巴厘島聯合國氣候變化大會開始，氣候變化已經成為世界政治中的一個重要話題，這種大趨勢也推動了英國應對氣候變化的步伐。這多方面的因素促使英國目前愿以“積極應對氣候變化者”的姿態開展行動。2009年底將在丹麥首都哥本哈根召開聯合國第二屆環境會議，屆時各國環境部長將齊聚一堂，就環境變化問題進行談判，以取代即將到期的《京都議定書》。而英國此舉將極大地提高其在國際社會中的地位，有利于其在未來環境領域發揮帶頭作用。