城市公用事業民營化科學發展論文

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一、城市公用事業定義與民營化含義

廣義的公用事業是指所有為公眾或公眾的一部分提供商品和服務的產業及活動，包括電信、郵政、電力、鐵路、航空、道路、橋梁、供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理、園林綠化等。在我國，城市公用事業一般是為城市生產、流通和居民生活服務的各項事業的總稱，包括城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理、市政設施、園林綠化、環境衛生等，即城市建設部門分工進行行業管理的范圍。本文所談及的公用事業主要是指此范圍。城市公用事業的民營化，可以理解為更多依靠民間機構，而更少依靠政府來滿足公眾的需求。它針對的是“城市公用事業只能由政府統包”的傳統觀念，強調民間資本的進入是超越社會政治制度的世界性浪潮。

二、公用事業民營化的必要性與可行性

(一)公用事業由政府部門壟斷性經營所帶來的種種弊端對民營化提出了要求。我國的城市公用事業是改革二十多年來觸及較少的一個領域，傳統體制所帶來的弊端不僅沒有消除，反而隨著其他行業改革步伐的加快而日益凸顯，主要表現在：

1.垂直壟斷的經營模式帶來資源配置的低效率

在城市公用事業中，多數行業長期以來采取一體化的經營模式，如供水、供氣、供熱等行業。城市公用事業管理機構所屬企業壟斷了這些行業產品或服務的生產、輸送和分銷等所有環節，壟斷企業利用壟斷優勢強行交易、限制競爭行為屢有發生。

2.低效率的價格形成機制使企業缺少降低成本、提高產品與服務質量的激勵

改革開放以來，我國的價格改革主要集中在私人產品價格領域，而對傳統的公用產品價格體制觸動較少。因此，目前我國公用事業的價格形成機制仍然延用著計劃經濟時期的模式，價格的制定主要依據企業的自報成本，企業增加的成本可以輕易轉嫁出去。在這樣的機制下，企業很難形成降低成本的激勵，運營過程中出現了“虧損--漲價--再虧損”的怪圈。同時，由于缺少競爭，公用事業企業服務意識差，服務質量往往得不到保證。

3.投資主體的單一化，給政府財政造成巨大壓力的同時，也難以滿足城市發展的需要

近年來，盡管各級政府對城市公用事業的投資力度不斷加大，但仍難以彌補日益增長的需求與建設資金的缺口。城市公用事業建設資金的來源單一，吸引民間資本成為當務之急。

(二)科學技術的發展與社會分工的擴大，縮小了原有自然壟斷的范圍，創造了新的競爭領域，使公用事業民營化成為可能。傳統理論認為，諸如城市供水、供氣、供熱、公共交通等行業，由于其自身的網絡性特征，更適合由一家企業壟斷經營；而由于其同時叉具有公用性和公益性，加之投資大、網收期長等特點，壟斷權理所當然地落入政府手中。但現實的情況是，隨著科學技術的進步與社會分工的擴大，人們對傳統自然壟斷行業垂直一體化經營的合理性產生了質疑。在2O世紀7O年代，電力、電信等傳統自然壟斷行業的縱向拆分就已經在西方發達國家興起，其中也涉及到一定數量的城市公用事業。拆分之后，除網絡部分仍保持壟斷經營以外，其他部分均以引入競爭，為民間資本的進入提供了廣闊的空間。

(三)公用事業民營化使多方受益，是社會經濟和城市發展的趨勢對民營投資者來說，涉足公用事業風險低、現金回報穩定，具有相當的誘惑力。從政府角度來講，民間資本的介入，對于減輕財政壓力，及時籌集資金加速城市建設，提高地方政府政績都將起到積極作用；另外，實施民營化以后，公用事業的競爭性加強，可以向城市居民提供更多的產品與服務，公供服務的質量也相應得以提高，從而增加整個社會的福利水平。

三、我國城市公用事業民營化現狀及其障礙

(一)我國城市公用事業民營化現狀

在計劃經濟體制下，供水、供熱、供氣、公共交通等城市公共服務由事業單位提供，事業單位隸屬于政府，是政府權力的衍生物。因而我國的事業單位具有十分明顯的政府特征：資金來源于政府撥款，活動與服務依賴政府，機構設置有行政級別，事業單位人事有行政編制，高度封閉而自成一體，事業單位由官辦、官管、管養等。隨著市場經濟體制的建立，這種過分依賴于政府的公共事業愈來愈多地表現出矛盾和問題：政事責任不分，管理方式單一，社會化程度不高，布局和結構不合理，管理機制和運行機制不適應市場經濟要求。事業單位也存在興辦主體結構單一、內部機制不活、效率不高、增長過快、機構重疊、人浮于事財政負擔沉重等弊端。為了改革上述弊端，從20世紀80年代開始，我國進行了以公共事業組織自由化、公共事業服務社會化、事業人才流動市場化、公共事業經營多元化和公共事業管理法制化為特征的事業單位和事業體制的改革。在事業單位改革和事業體制改革過程中出現了些民營化的項目，如今，我們探索出或引進了BOT和TOT(Transfer—Operate—Transfer的縮寫)，即“建設--經營--移交”和合資、股權出讓等模式，以投資和生產主體多元化，政府與生產者角色分離，政府管制與市場競爭有機結合，契約約束取代行政管理，投資的風險、責任、回報分散等方式，實現了建設資金來源的多渠道、資金使用的高效率，并且引進了先進經營理念和管理經驗，減輕了財政補貼壓力，分擔了政府投資公用設施的風險，提高了企業的市場競爭力。

(一)我國城市公用事業民營化存在的障礙

1.立法比較滯后

我國一直沒有一個大的法律方面的規定為民營化提供制度保障，具體表現在：(1)制度安排的層次低，法律效力不高。(2)政出多門。相關規定從多個部門出臺，如建設部國家計委、工商行政管理總局及有些地方都對之做出一些規定。(3)內容陳舊。以往建立在計劃經濟模式基礎上法規體系遠遠趕不上實踐的需要，一方面許多舊有條款已明顯不適應甚至背離改革發展的趨勢；另一方面還有許多新的市場行為亟待法規的調整和規范。

2.公共責任缺失

無論是承包還是特許經營，民營化之后政府都不應該把公共服務當成包袱甩掉，它仍然需要政府承擔相應責任。畢竟，公共服務可以民營化，但公共責任不能民營化。公共行政理論認為：政府是一種委托機構，它必須對其委托人即公眾負責，確保公眾利益得到維護是政府職能中的重要組成部分。歐文.E.休斯指出“政府與公民之間的關系形成了責任機制。與此同時，市場行為只有在滿足利潤的前提下才會對消費者負責，如果沒有利潤，即使是公眾不可缺少的服務，市場也可能不會完善供給。由于管理主義的責任機制來源本身就存在責任問題，所以就無法期望公共機構在確立一種新的責任制時不忽略或削弱另外的一些責任，其結果可能如歐文.E.休斯所言：“管理主義的責任機制確實需要適當的確立并被公民廣泛接受，如果責任機制含糊不清、或很容易被回避，那些潛在的問題必將形成對整個管理主義模式的挑戰。”

3.監管力度不夠

政府對行業的監管沒有跟上，現在的監管還是完全用計劃經濟的思路。監管的構架還沒有建立起來，這不僅表現在對市場準人的監管上不夠，還表現在對價格監管、質量監管上的不夠。如：沈陽市政府在將沈陽第八水廠民營化過程中準人監管不夠，沒有引進競爭，只將中法水務公司作為惟一的候選伙伴，致使政府處于被動地位。

4.政府的誠信約束機制不夠健全

項目合同對政府的約束力不強，政府容易產生意向變更，破壞投資規則，損害投資者的利益，使投資者處于劣勢地位，挫傷民營投資者的積極性，也給外國投資者造成了不穩定的預期。

四、化解我國城市公用事業民營化主要對策

(一)完善政府監管機制，切實維護公共利益

由于公用事業的公共性，在保證民營化高效運作的同時，政府應保證公眾的利益不因公共服務提供者的趨利性而受到侵害，具體應做到：

1.健全市場準入制度。既保持適度競爭，又要維護各時期各類競制者的公平權益。

2.立法規定控制權。通過法律形式規定國家在某些特定的關鍵性基礎設施領域保持絕對控股地位或相對控股地位以及必要的決策權或否決權。

3.建立公共服務定價機制。根據各地不同情況和公眾可承受能力，通過專家論證、召開價格聽證會等形式，吸引利益相關方共同參與對公共服務的合理定價，并進行嚴格監督執行。

4.建立和完善公共服務民營化的績效評估制度。通過設立公共服務質量投訴機構和利用社會中介組織定期對民營化所表現的績效進行科學評估并公布于眾，采取獎優罰劣的形式對民營化中出現的服務數量不足、質量低劣、漫天要價等損害公眾利益的行為進行整改。

(二)建立腐敗防范機制，規范政府行為

通過減少政府控制的資源，民營化可減少腐敗。采取以下措施可使腐敗機會最小化：(1)加速民營化進程，不給腐敗交易留更長的時間；(2)按照標準程序操作，減少推行過程中的行政自由裁量權(即小要在實施過程中隨意改變規則)；(3)確保透明度，做到民營化進程、企業價值、最終結果等方面的信息公開；(4)對進程擁有獨立控制權，避免由企業原來隸屬的政府部門控制一切，因為這可能導致利用原有關系搞幕后交易。

(三)加強監督，建立獨立規制機構

規制機構一定要與規制對象分離，保持獨立性。借鑒國外的規制經驗，筆者認為確立可以成立公用事業監管委員會作為規制的主要機構。這可以：

1.在結構上使其與政府政策部門分開，可以獨立地執行監管政策而不受利益相關方的干擾，特別是作為現有公司股東的政府政策部門的不必要干涉。

2.監管委員會由一個合議機構來集體領導，從人員構成來看，該機構應當由行業管理專家、技術專家、經濟學家、法學家等組成，這些委員具有固定的、得到保證的、任命時間與政府的行政領導錯開的任職年限，這種安排既可以保證監管的專業性也可以保證政策的連續性。

3.監管委員會要有足夠的經費與人事支配權。建立公用事業監管委員會后，要在政府與公用企業之間形成行政指導與行政合同并存的法律關系。同時也要借鑒發達國家的做法，完善社會監督機制，使公用事業得以真正體現其公共性。

(四)加強政府對民營資本的支持力度

某些行業本身微利，在沒有政府支持或支持不力的情況下，私人獲取利潤的空間不大，必須直接給予一定的支持才具有投資獲利的吸引力。另一些行業，由于沒有發展到一定的程度，私人進入最初成本較高，這時應給予一定的補貼、稅收優惠或其他支持，待發展到一定程度后，成本下降了，則可減少支持，實現其正常發展。

五、結論

以上分析了我國城市公用事業民營化過程中的各種障礙，并對克服我國城市公用事業民營化過程中的障礙提出一些對策，期期對公用事業民營化的有效開展有所裨益，以促進我國城市公用事業良性、快速的發展。當然，公用事業民營化是一個復雜的理論與現實課題，需要廣大理論工作者長期的探討。