情景規劃下城市社區公共衛生安全規劃探究
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摘要：城市是一個復雜且龐大的有機體，在面對突發的公共安全事件時，規劃需要理性地判斷和穩定地運營。因此，構建行之有效的社區安全規劃和治理策略，能夠減少直接和次生災害的危害。文章以城市社區為研究對象，擬運用“情景規劃”方法至城市社區公共衛生安全規劃中，在對不確定性因素分析與評價基礎上，通過定位焦點問題、分析影響因素、建構模擬情景和方案與評估的方法應對突發公共衛生事件，從而完善以社區為單元的公共衛生安全規劃。
關鍵詞：情景規劃；城市社區；公共衛生安全；規劃研究；流行病預判
引言
2020年初,肺炎疫情暴發并迅速蔓延，公共衛生體系的短板再次暴露，喚起了人們對公共衛生安全建設的關注。社區作為城市的基本組成單元，是應對突發公共衛生事件的一線陣地，更有利于整合各類防災資源、落實各項減災措施。然而，目前我國社區應對公共衛生安全事件方面的應急能力還存在明顯不足，社區公共衛生安全在城市規劃層面的研究尚處于起步階段。因此，研究社區公共衛生安全規劃和治理策略具有積極的實踐意義和現實意義，將有助于完善城市社區公共衛生安全的治理機制，從而減少直接災害和次生災害帶來的損失，為城市的可持續發展提供一個良好的基礎性環境。
1相關概念及研究動態
1.1相關概念解析
“公共衛生”是由美國公共衛生領袖人物——耶魯大學公共衛生學院的溫斯洛（Winslow）教授于1923年第一個提出的，并被世界衛生組織（WHO）在1952年所采納。其含義是通過組織社會力量進行公共環境衛生安全的整治，切斷傳染病流行的途徑，開展健康教育、疾病早期的篩查制度及醫療救治，構建一套高效統籌社會資源以維護公眾健康為目的的機制[1]。城市規劃和公共衛生一直有密切的聯系，它們都起源于西方20世紀初的進步運動，現代城市規劃的誕生就是用于改善公共衛生的需要[2]。但是之后一段時間，基于情景規劃的城市社區公共衛生安全規劃研究PublicHealthandSafetyPlanningofUrbanCommunitybasedonScenarioPlanning由于城市規劃者開始注重土地利用和交通而忽視了健康和安全，這導致兩者走向分離[3]。1988年美國醫學研究所在《公共衛生的未來》研究報告中指出公共衛生安全的含義：它是我們為保障社會公眾健康所采取的社會性集體行動。其核心是維護公眾健康，保障全社會的共同利益[4]。在城市規劃領域，強調“韌性城市”的建設，即指在城市規劃中考慮各類安全風險，建設能夠應對各種風險、具有彈性能力的城市。
1.2公共衛生安全相關研究動態
AMMyers等人（1994年）描述了大城市地區公共衛生健康系統，并提出一種專門的醫學模型轉向強調社區組織（CBO）聯盟的活動[5]。SusanWestMarmagas等人（2003）年針對美國“911事件”認為公共衛生的重要性通常在重大悲劇發生期間被承認，這些事件提高了人們應急準備的需要。作者鼓勵公共衛生界與決策者一起開發國家環境衛生跟蹤系統，以提高我們的整體公共衛生能力[6]。Dubowitz等人（2011年）研究了如何使用GIS的方法將社區需求和健康結果與公共衛生計劃相結合[7]。Jenine等人（2016年）描述了應急響應者的預處置網絡[8]。我國關于社區公共衛生安全方面的研究起步較晚，在SARS暴發后才開始思考公共衛生安全存在的問題。如陳永薇（2016年）在《公共治理視角下公共衛生安全監管的研究》中認為國家需要構建以政府為主導、多種群體共同參與的公共衛生安全監管體系[9]。近年來社區規劃特別是“十五分鐘社區生活圈”的規劃是社區規劃的重要內容，與公共衛生領域相關的“健康城市”項目研究也應運而生[10]。邴啟亮（2020年）認為有必要從韌性城市的角度，從城市空間響應和應急體系建設兩方面思考城市規劃的應對策略[11,12]。石義、呂維娟（2020年）分析了當前國土空間規劃面臨的公共衛生安全挑戰，并據此提出了應對公共衛生安全的空間規劃基本策略[13,14]?？傊?，我國學者從國土空間的角度去研究公共衛生安全的較少，和公共衛生有關的主要是公共衛生的發展模式、分級標準，缺乏公共衛生設施配置及應急轉換方面的研究。
2“情景規劃”方法介紹
通過此次疫情，發現在應急狀態下社區空間結構依然存在很多弊病，特別是醫療衛生設施和生活保障設施的空間配置與應急轉換能力、應急物資保障的交通運輸體系與居民封閉式管理的空間路線分配等，反映了社區空間的韌性不足，體現了社區空間缺乏彈性的應急能力、系統的社區生活圈公共衛生安全規劃的編制、較強的自組織能力等主要問題。“情景規劃”最初是美國物理學家和數學家赫爾曼·卡恩在20世紀50年代提出的一種軍事戰略方法[12]，后來擴展到管理、經濟、社會、環境等其他領域。一般來說“情景規劃”是指在對不確定環境下理清撲朔迷離的未來的一種方法[13]，它的重點在于識別關鍵的不確定性影響因素。將“情景規劃”方法應用至社區公共衛生安全規劃中，是希望從空間規劃的角度優化社區中與公共衛生安全相關設施的空間配置，強調從傳統的城市綜合防災規劃的靜態配置轉向動態的應急減災能力提升。而“情景規劃”技術流程如下：
2.1明確焦點問題
開展情景規劃的突破口是明確社區公共衛生安全規劃的焦點問題。
2.2識別災害情景影響因素
分析影響因素：社區公共衛生安全規劃需要基于具體的災害情景而定，災害事件的級別、時間和空間是不同的。從區域災害系統的觀點看，災害是由孕災環境、致災因子和承災體組成[14]。其中致災因子決定了應急狀態下選擇哪一種社區公共衛生安全規劃方案；孕災環境指災害孕育、發生、演化的環境；承災體是災害造成影響的對象[15]。2.3歸納應對情景方案明確關鍵性不確定因素：關鍵性不確定因素是對空間規劃產生重要且不確定性較高的影響因素[16]。假設選擇某社區進行情景構建，按照公共衛生安全響應的等級強度進行分類，根據國家規定，突發公共衛生事件依據危害范圍和傳播程度劃分為一級、二級、三級和四級，分別代表特別重大、重大、較大和一般四個等級。將上述得到的關鍵性不確定因素構建成適應不同等級強度的情景邏輯矩陣。
2.4評價情景方案
在情景規劃的基礎上，利用層次分析法（AHP）對社區公共衛生安全規劃的情景方案進行評價修正，由于每個社區的空間特點和情景規劃的側重點不相同，因此在確定評價模型子目標時有所差別，本文所提出的情景評價模型僅作為參考模型。
2.5制定規劃戰略
通過上述定量定性分析過程，綜合考慮社區的社會、經濟、空間、資源現狀等，將上述評價和修正后的情景規劃方案在空間上適量疊加，最終得到社區公共衛生安全規劃“彈性”圖，提高城市社區應對突發公共衛生事件的能力。
3“情景規劃”方法在城市社區公共衛生安全規劃中的應用
3.1定位：明確焦點問題
以社區為規劃單元是直接面向人群服務，因此焦點問題是能不能滿足人們在突發公共衛生事件下的安全需求。主要從健康安全需求、行動安全需求和安全自治能力需求三個方面考慮。
3.2分析：識別災害情景的影響因素
3.2.1識別影響因素如表1所示意，致災因子包含時間、空間和災害等級強度三方面影響因素；孕災環境分為自然環境和社會環境，可根據選擇社區的實際情景進行錄入；承災體是受災的居民、公共服務設施兩大類。3.2.2明確關鍵性不確定因素。（1）根據社區居民和公共服務設施中人口密度、社區級醫療設施配置等13項指標，專家對影響因素的打分得到不確定性（S）和重要性（I）的矩陣如下；根據公式1將對決策矩陣歸一化：（2）通過專家對兩個評價指標的重要性進行估計，基于此構建目標函數：（3）由于→→=λmax→，從而求出及2個權重wi（i=1,2），并進行一致性檢驗（公式2）：解得wU=0.75，wI=0.25，最大特征值λmax=2，當n=2時，一致性比率CR=0<0.1,判斷矩陣符合隨機一致性指標。（4）對決策矩陣χ乘以評價指標的權重，構成加權矩陣:R=zw。并計算各評價單位與最優值Di+和虛擬最劣值Di*之間的距離，并計算各指標單位與最優值的相對接近度Cι，公式如下：結果發現人口密度、擴充轉換的醫療設施配置、救援交通系統、社區級醫療設施配置、生活服務設施（菜場、超市、快遞中心等）、封閉管理的小區臨時攤位點布局為排在前列的關鍵性不確定影響因素（表2）。3.3建構：歸納應對情景方案將上述得到的關鍵性不確定因素構建適應不同等級的情景邏輯矩陣（表3、圖1）。人在突發事件中一般有三種狀態：正常狀態、受損狀態、死亡。正常狀態需要保障居民的衣食住行和防護感染的風險；受損狀態需要及時進行救援和治療；死亡則需要預防次生事件[17]。（1）正常狀態下的情景規劃正常狀態下要做好預防準備工作，調整社區行政邊界，使其和控規單元管理保持一致。其次，系統梳理社區的各類資源，優化社區的物質空間結構，提前規劃好重要物資的運輸通道和救援通道。最重要的是從源頭管控，即加強社區居民的公共衛生安全意識。（2）四級響應下的情景規劃。四級響應表示發生一般突發的公共衛生事件，意味著小范圍可控。因此其實對于源頭社區的壓力較大，需要最先做好一切隔離管控工作，防止疫情大面積擴散。社區需要利用大數據來管控公共場所的人口密度，同時開啟擴充轉換的醫療設施作為隔離區。（3）三級響應下的情景規劃。三級響應表示發生較大突發公共衛生事件，因此社區應盡量呼吁居民減少出行，控制公共空間的人口密度，防止人流交叉的風險，開啟在每個小區內部設置的小區臨時攤位點布局，根據小區人口均勻分布。（4）二級響應下的情景規劃。二級響應指發生重大突發公共衛生事件，需要開始限制社區內部的人員流動，取消群眾集會，因此需要關閉社區對外交通及出入口和小區外部公共開放空間，但要預留出專門的點對點的應急救援運輸通道和物資運輸通道，構成“樞紐—節點—應急流動”的韌性城市公共空間體系。（5）一級響應下的情景規劃。啟動一級響應，說明特別重大突發公共衛生事件中的傳染病已出現大規模擴散趨勢，這時候需要全面關閉一切集散空間。生活服務設施也需要關閉，但保留封閉管理小區等臨時攤位點以保證正常生活。生命線（醫療物資供應、生活必需品供應通道）需要開通。另外這時社區的醫療設施可能不足以支持大量的就診病人，因此在規劃之初就應該設置好備用的社區醫療機構用于接診、常見疾病診治和隔離。4結語研究將情景規劃方法引入社區公共衛生安全規劃中，可以有效地將不確定因素轉化為動態且形象的未來規劃發展條件，幫助規劃者在不同情景下選擇不同方案，這對城市規劃的編制、實施和管理都將起到積極的作用。但是由于缺乏實際案例的運用，本文運用到的情景規劃法也存在著主觀性、影響因素分析不夠全面等問題，因此在未來實踐過程中，應輔助其他定量分析的方法，彌補情景規劃法的不足。
作者:方遙 殷敏 祁凡 單位:南京工業大學建筑學院