財政建設論文：淺析財政轉移支付機制的建構

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本文作者：劉陶 單位：湖北省社會科學院長江流域經濟研究所

主體功能區的空間管理模式體現了尊重自然規律的可持續發展理念，打破了所有區域都要發展經濟的傳統思維。推進全省主體功能區的形成就是使不同區域承擔不同的主體功能，有些區域承擔發展經濟、聚集人口的主體功能，并適度提高其環境標準；有些區域承擔保護環境的主體功能，對這類區域而言，保護就是發展，它支撐著全省乃至全國經濟的可持續發展，實施這一舉措將有效緩解全省生態環境的惡化趨勢。發展水平較高的地區主要集中在武漢市及其周邊地區、荊門市的中心城區、襄陽市的襄城區、宜昌市的猇亭區和點軍區。發展水平較低的地區中人均GDP低于1萬的縣市有57個，占一半以上，主要包括一些山區縣市。構建主體功能區，就是既要支持欠發達地區發展經濟，做大分子；同時，也要逐步促使一些生態環境脆弱、發展經濟條件不好的區域人口逐步轉移，縮小其分母。通過發展經濟、人口轉移、財政轉移支付等多種途徑，逐步實現區域間的協調發展。因此，這種新型管理模式對于改善全省不平衡發展現狀具有重大意義。

主體功能區與財政轉移支付制度的關聯

1、主體功能區規劃實施的政策導向重點。優化開發區域，是指國土開發密度已經較高、資源環境承載能力開始減弱的區域。這些地區經濟和人口高度密集、環境資源承載能力開始減弱，主要方向是產業結構優化升級和轉變經濟增長方式。在政策導向上，首先是制定產業優化和轉移導向目錄，在資源消耗、環境影響等方面實行更加嚴格的產業效能標準，設定高于全國平均標準的產業用地門檻，并先行實施城鎮建設用地與農村建設用地增減掛鉤政策。重點開發區域，是指資源環境承載能力較強、經濟和人口集聚條件較好的區域，主要是經濟發展潛力大、基礎設施和創業環境有待改善的地區，未來經濟規模將進一步壯大，而且是產業和人口轉移的重要載體。政策導向上主要加大基礎設施建設的投資支持，有針對性地適當擴大建設用地供給，支持重大產業項目及配套能力建設等。限制開發區域，是指資源環境承載能力較弱、大規模集聚經濟和人口條件不夠好并關系到全國或較大區域范圍生態安全的區域。這類地區包括森林、草原、荒漠化地區、水土流失地區重要的水源補給區、蓄滯洪地區、自然災害頻發地區和水資源嚴重匱乏地區。政策上包括建立生態補償機制和加大財政轉移支付支持、引導生態移民、扶持和培育特色優勢產業等。禁止開發區域，是指依法設立的各類自然保護區域，其范圍比較明確，當前要明確中央和地方政府的管護職責分工、實施核心保護區內人口搬遷、對區內居民給予補貼補助等。總之，主體功能區規劃目標能否實現，關鍵要看上述政策導向中的利益共享和補償機制能否建立，對于限制和禁止開發區而言足夠的補償和扶持更為重要，而財政轉移支付則首當其沖。

2、財政轉移支付在主體功能區建設中應發揮的功能。財政轉移支付制度是財政體制的一個重要組成部分，它是在既定的政府間支出責任和收入劃分框架下，通過財政資金在各級政府之間的無償撥付以彌補財政縱向和橫向失衡，實質上是指財政資金在各級政府之間的一種再分配形式。在分稅制財政體制下，中央政府或省級政府通過財政轉移支付，彌補地方財政收支缺口，保障地方政府經濟和社會事業發展所需的經費，矯正轄區間外溢，能夠促進資源合理流動與經濟結構的優化，實現社會穩定與經濟發展的目的。在主體功能區建設中，財政轉移支付主要應承擔三種功能。

（1）為生態福利買單。對限制開發區、禁止開發區的生態建設與環境保護勢必帶來當地財政的減收，造成財政缺口，需要轉移支付彌補財政收支缺口，這也是對限制開發區域、禁止開發區域生產生態財富行為的鼓勵與補償。另一方面，限制開發區域、禁止開發區域生產的生態財富又產生了正的外部效應，其他地區有義務為享受到的這種外溢的生態財富買單。由此可見，限制開發區域和禁止開發區域因主要從事生態修復、生態環境建設等活動向全省或整個國家提供了生態財富，對這兩類地區進行轉移支付，可以看成是對它們提供的生態財富的買單，是一種政府購買行為，體現了轉移支付的生態經濟功能。

（2）實現公共服務均等化。一個國家的所有公民都有平等的權利享受國家最低標準的基本公共服務，這是一項基本權利，與個人的支付能力和居住位置無關。為了使各地方政府都能達到基本的公共服務水平，要求中央政府或省級財政站在社會大眾的角度，通過提供一套無條件的、基于基本公共服務為目的的政府間轉移支付，協調地區間由于客觀因素差異造成收入能力和支出成本差異而帶來的居民享受公共服務的不平等。對限制和禁止開發區域而言，為保護生態犧牲了當地的經濟發展，造成地方政府財政收支缺口，降低了為當地居民提供基本公共服務的能力，需要財政轉移支付的支持，以縮小地區間政府基本公共服務的差距，而不是直接改變地區間經濟發展的不平衡，這體現了轉移支付的社會功能。

（3）滿足宏觀調控需要。轉移支付屬于財政再分配，中央政府通過財政轉移支付，對那些市場配置失效的領域進行資源的合理配置，以優化經濟結構，調節地區經濟發展，縮小貧富差別，實現中央政府的宏觀經濟調控目標。主體功能區劃分有助于我國形成經濟發展與人口和資源環境相協調的區域開發格局，是中央政府在區域發展中落實可持續發展觀的重大戰略舉措。財政轉移支付是主體功能區建設中利益協調與補償的核心政策措施，是實現主體功能區規劃的重要制度保障，這體現了轉移支付的政治經濟功能。

湖北推進主體功能區戰略的財政轉移支付新思路

調整和完善財政轉移支付制度是推進主體功能區建設的重要手段。為了實現基本公共服務均等化、推進形成主體功能區的目標，根據目前湖北省以下財政轉移支付的實際情況，建議從以下幾個方面調整和完善湖北省對下一般性轉移支付制度，同時進一步明確專項轉移支付的重點和力度。

1、明確新增均衡性轉移支付補助方向。根據中央、省主體功能區規劃的要求，建議以基本公共服務支出標準因素為核心，修訂現行轉移支付制度中的標準支出項目，在均衡性轉移支付資金分配計算方法中，增設主體功能區因素。并且，以后年度湖北省新增均衡性轉移支付主要用于增加對限制開發和禁止開發縣（市、區）的財政轉移支付，幫助其提高基本公共服務能力。在禁止、限制開發區域試行“省直管縣”財政體制，轉移支付資金直接由省級財政劃撥到縣(市)的運行模式。

2、增加均衡性轉移支付補助規模。目前湖北均衡性轉移支付規模嚴重偏小，其公共服務均等化功能十分微薄，2007年省以下均衡性轉移支付補助額為9.96億元，僅占省對下一般性轉移支付總額的13.4%，因此，按照中央、省主體功能區規劃的要求，我省應加大均衡性轉移支付補助規模，有效地強化其公共服務均等化功能。

3、調整激勵性轉移支付補助結構。按照中央、省主體功能區規劃的要求，省對下財政收入增長激勵性轉移支付將調整按功能區的劃分進行分類測算，將重點開發縣（市、區）、限制開發縣（市、區）、禁止開發縣（市、區）分別放在不同平臺進行考核，向重點開發縣（市、區）傾斜，鼓勵重點開發縣（市、區）加快經濟發展。運用激勵性轉移支付手段關閉淘汰落后產能企業。按照功能區規劃的要求，將激勵性轉移支付向重點開發區域的縣（市、區）傾斜，鼓勵重點開發區域的縣（市、區）加快發展循環經濟和低碳經濟，大力發展資源節約型產業和環境保護型產業，推動企業實施清潔生產，關閉淘汰落后產能企業，實現經濟效益與環境效益的雙贏。

4、激勵基層政府控制行政成本。為了鼓勵限制開發和禁止開發縣（市、區）控制政府規模、減少行政成本，建議湖北省進一步加大對這些縣（市、區）分流財政供養人員的激勵性轉移支付補助力度，提高分流財政供養人員的獎補標準；同時，對現在財政供養人數已超出省測算標準財政供養人數卻仍然不予控制的縣（市、區），省將實施財政供養人員增長負激勵性轉移支付。

5、優化專項轉移支付。在原有民族地區、退耕還林還草還湖、天然林保護工程三大轉移支付的基礎上，設立針對禁止、限制開發區域的專項轉移支付。省財政在一般性轉移支付標準財政支出測算中，增設屬于地方支出責任范圍的生態保護支出項目和自然保護區支出項目。

6、建立生態環境修復轉移支付制度。在限制開發區域的標準支出中，增設“生態環保支出項目”和確定成本系數，設置綜合性更強的生態修復轉移支付專戶并進行制度化管理，通過財政縱向轉移支付制度，安排生態環境補償專項資金用于主體功能區的生態恢復、環境治理與保護建設工程、生態移民安置及對不符合標準的當地企業向適宜地區搬遷補償等。

7、強化轉移支付資金使用的監督考核與績效評估。確保轉移支付資金優先用于基本公共服務，杜絕挪用等非法使用轉移支付資金的現象；加強資金使用績效監督和評估，統籌使用轉移支付資金，提高使用效率。