財政政策與財政改革探究

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2021年8月17日，中央財經委員會第十次會議研究扎實促進共同富裕問題，強調在高質量發展中促進共同富裕。這是黨的十八大以來，黨中央把逐步實現全體人民共同富裕擺在更加重要的位置上，旨在滿足人民對美好生活向往的升級舉措。在打贏脫貧攻堅戰，全面建成小康社會，正在向第二個百年奮斗目標邁進過程中，我們黨將共同富裕視作為人民謀幸福的著力點，以此不斷夯實黨長期執政基礎。作為再分配領域的體制機制設計，財政政策與財政改革在邁向共同富裕的道路上將扮演不可替代的重要角色。充分發揮積極財政政策提質增效的作用，全面構建現代財政制度推進國家治理體系與治理能力現代化，將是財政從中短期和中長期層面對共同富裕的主要支撐。

一、財政治理以人為本

財政政策與財政改革將體現以人民為中心的基本要義。會議強調，共同富裕是全體人民的富裕，是人民群眾物質生活和精神生活都富裕。這要求財政政策作為宏觀調控第一層面的政策部署，財政改革作為國家治理第一層面的體制機制，將更大程度推動發展和民生的改善。1998年以后，我國長期實施的積極財政政策成效卓著。中國不僅擁有了良好的基礎設施，而且穩定了增長、促進了就業。2019年末，人均GDP突破10000美元。與此同時，財政改革并未在1994年分稅制財稅體制改革后停步。面向個人，我們實施了分類與綜合相結合的個人所得稅稅制，引入個人專項附加扣除。撫養、贍養、醫療、教育、租房、房貸都納入到稅前扣除范圍。實施營業稅改增值稅顯著降低了企業成本，減輕了商品和服務稅費負擔，找到了一條通過稅制調整、擴大內需的改革之路。財政政策與財政改革致力于讓人民的勤勞和創新有盼頭。會議提出，要鼓勵勤勞創新致富，為人民提高受教育程度、增強發展能力創造更加普惠公平的條件，暢通向上流動通道，給更多人創造致富機會，形成人人參與的發展環境。財政政策從傳統的擴大總需求開始轉變為供給與需求兩端發力。2012年以來，供給側結構性改革將擴大就業作為重要政策目標。財政政策在為創業創新提供稅收減免和資金支持時不遺余力。以小微企業所得稅為例，從2012年開始不斷調增應稅所得額門檻，稅率從最開始按50%征收（小于等于6萬元），2019年后出現稅率按25%征收（不超過100萬元的部分）。如果被認定為國家需要重點扶持的高新技術企業，減按15%的稅率征收企業所得稅。同期，個體工商戶小規模納稅人起征點從2013年的2萬元上升到2021年的15萬元。在我們團隊調研的某地級市，2013年個體工商戶小規模納稅人達到起征點的有565戶，2021年達到起征點的僅1戶。個體工商戶收入規模不斷增加情況下，稅費成本明顯減少。單從稅收政策調整和稅制改革的角度看，財政在面向個人和小微企業上的讓利、鼓勵勤勞創新致富上已經走在前面。為拓寬百姓向上流通渠道、使更多人分享宏觀發展成果，相應政策和制度框架正逐步探索形成。財政政策與財政改革致力于在民生保障上有更大作為。會議指出，要盡力而為量力而行，建立科學的公共政策體系，形成人人享有的合理分配格局，同時統籌需要和可能，把保障和改善民生建立在經濟發展和財力可持續的基礎上，重點加強基礎性、普惠性、兜底性民生保障建設。中國創造性地將財政政策實施與保障民生福利聯系起來。傳統上，財政政策是平抑經濟波動和實施經濟結構調整的政策安排。比如1998年的積極財政政策，我們擁有了更多的高速公路，2008年的積極財政政策，我們擁有了高速鐵路。實際上，在一個發展中大國，財政政策不可能單一為經濟平穩運行服務。解決經濟波動和經濟結構中的民生問題就是一項重要任務。2020年疫情之后，積極財政政策大幅度的向民生支出傾斜?！傲€”⸺穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期；“六?！?#11834;保居民就業、?；久裆⒈Ｊ袌鲋黧w、保糧食能源安全、保產業鏈供應鏈穩定、?；鶎舆\轉，政策體系是宏觀治理體系的具像化，也是積極財政政策面向具體調控目標，尤其是保障民生福利的公開操作。中央財政資金直達機制，2020年和2021年分別下撥超過2萬億元的財政資金直接送達市縣兩級政府。未來財政改革，特別是最為困難的財政體制改革，將可能隨直達機制的常態化，變得清晰?；鶎诱鳛槊裆Ｕ辖ㄔO的主體也會進一步夯實。財政可持續是大家關心的內容。最近幾年是對地方政府債務規模風險的擔憂，未來可能向社保和民生支出過渡。財政可持續下的民生保障不是中國獨有的挑戰，而是世界范圍難題。如何構建民眾滿意、財政可承受的保障體系？需要科學測算支撐，以及有效率的體制機制。如大家比較關心的加快推進企業職工基本養老保險全國統籌改革，一方面是人社部門的重要工作，另一方面牽涉到各地財政協調。

二、如何促進共同富裕

財政政策與財政改革致力于在收入分配領域起到樞紐作用。會議指出，在高質量發展中促進共同富裕，正確處理效率和公平的關系，構建初次分配、再分配、三次分配協調配套的基礎性制度安排，加大稅收、社保、轉移支付等調節力度并提高精準性，擴大中等收入群體比重，增加低收入群體收入，合理調節高收入，取締非法收入，形成中間大、兩頭小的橄欖型分配結構，促進社會公平正義，促進人的全面發展，使全體人民朝著共同富裕目標扎實邁進。扶貧攻堅三年行動，改善了中國收入分配格局。中國人群間的收入分配差距近20年來首次進入縮小區間。簡言之，除了我們熟知的絕對貧困人口脫貧，收入分配差距減小成為一個更重要的長期效果。這當中，擴大中等收入群體比重或成為接下來財政改革的發力點。首先，財政有了向中低收入群體輸送社會福利的經驗，進一步探索面向中等收入群體的制度設計成為自然。其次，人口結構變化特別是老齡化、少子化亟需政策扭轉。中等收入群體在承擔贍養和撫養中的責任重大，壓力也大。個人所得稅專項附件扣除中，2022年開始將生育孩子的稅前扣除從3歲起降至出生之日起，以減輕家庭生育負擔。最后，調節高收入、取締非法收入，能夠在保持稅收收入占GDP規模總體不變情況下，更加徹底和持續地實施減稅降費政策，為中等及中等收入以下人群減輕稅費負擔。財政政策與財政改革致力于推動構建平衡、協調與包容發展模式。會議強調，要提高發展的平衡性、協調性、包容性，加快完善社會主義市場經濟體制，增強區域發展的平衡性，強化行業發展的協調性，支持中小企業發展。這是共同富裕的重要外部基礎。中國幅員遼闊，受到區位和歷史等因素影響，區域間發展不平衡的問題始終難以根除。通過構建橫向轉移支付制度，如北京幫助新疆、上海幫助西藏等措施，加強了發達地區與相對落后地區的聯系，又通過實施區域重大戰略、區域協調發展戰略、主體功能區戰略，健全區域協調發展的體制機制。近年來，財政政策在支持區域平衡發展上的針對性逐步增強。區域發展目標與政策協調的趨勢及作用開始顯現。此外，為了解決行政區域間公共產品和公共服務的有效供給，跨區域的財政改革，事權劃分調整也在探索推進。產業協調發展是高質量發展的主要支撐。中國是全世界唯一擁有全部工業門類國家，但也應看到我們的產業鏈質量還有待提升，穩定性還需要加強。為此，財政政策在幫助產業發展上做了不少工作。通過轉移支付和獎勵制度幫助產業發展，還通過政府采購政策調整，幫助國內企業成長壯大。黨的五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）提出，要加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。支持中小企業發展的財政政策與財政改革是過去數年的工作重點。據新華社的報道，2014年以來，國務院常務會議多次專題研究扶持小微企業發展有關工作。國務院促進中小企業發展工作領導小組各成員單位積極采取行動，認真抓好落實，各項工作正在有序推進。財政政策支持下開展了“小微企業創業創新基地城市示范”工作，以城市創業創新基地為載體促進中小微企業發展。深化惠企稅費政策，提高小微企業所得稅、增值稅、營業稅起征標準，降低失業保險、工傷保險和生育保險費率，減免42項行政事業性收費和5項政府性基金，使小微企業負擔明顯減輕。財政政策與財政改革在促進農民農村共同富裕方面仍將發揮較大作用。會議指出，要鞏固拓展脫貧攻堅成果，全面推進鄉村振興，加強農村基礎設施和公共服務體系建設，改善農村人居環境?？梢钥吹?，鄉村振興正在邁出堅實步伐，在很長時間內，實現農村農民的共同富裕，總體上會以鄉村振興為抓手。財政政策在農村公共基礎設施建設和改善農村人居環境上仍然有比較繁重的任務。以農村廁所革命為例，強調，“十四五”時期要繼續把農村廁所革命作為鄉村振興的一項重要工作。政府倡導、民眾參與、注重實效的廁所革命是鄉村振興這一頂層設計和戰略部署下的具體落地。財政政策在面向小規模、個性化的公共基礎設施時，還有經驗教訓有待汲取。同時，縣及縣以下基層財力狀況與財政改革的進程高度相關。要落實鄉村振興戰略規劃，把具體政策落實到位，關鍵還是要看基層財力狀況的負載能力。當然，一種另外的選項是上級財政安排具體工作，配套項目支出。這需要權衡項目是否具有較強的區域外部性和資金的運行效率?？偟膩砜?，邁向共同富裕之路的財政政策與財政改革是關乎全局的戰略部署。共同富裕不是一天一時之事，按照黨中央的決策部署，尚需久久為功，堅持不懈。財政政策的力度和節奏被視為關鍵，而財政改革的分寸與時機更為重要。面向共同富裕的財政政策，一定是更加積極有效，而財政改革則需要綜合權衡、步步為營。財政要做的事越來越多，所肩負的責任與目標也越來越重。唯有依靠國家治理體系與治理能力現代化，方才能夠妥善應對挑戰、支撐全面深化改革，最終實現共同富裕的終極目標。

作者:何代欣 單位:中國社會科學院財經戰略研究院財政研究室