財政涉企專項資金統籌整合的實踐

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內容提要：推進財政資金統籌使用，把“零錢”化為“整錢”，增加資金有效供給，是創(chuàng)新宏觀調控方式的重要內容，也是用足用活積極財政政策的關鍵舉措。本文結合江蘇省常州市財政涉企專項資金統籌整合的實踐做法，指出當前涉企專項資金統籌整合過程中存在的難點在于統籌整合缺乏整體規(guī)劃，資金來源渠道多協調難度大，建議加強頂層設計，探索研究“大專項+任務清單”管理模式；逐步提高有償使用比例，提升資金統籌使用效率；促進市區(qū)產業(yè)政策聯動，構建協同有序政策格局；建立與整合相適應的績效評價制度，提升資金整合使用效益；加強統籌整合資金監(jiān)管，確保資金規(guī)范安全使用。

關鍵詞：財政涉企資金資金統籌整合專項資金管理

一、財政涉企專項資金統籌整合的必要性

（一）應對財政收支“緊平衡”新常態(tài)的必然要求

當前經濟下行壓力依然較大，財政部門既要實施減稅降費政策來降低企業(yè)負擔，又要保證重點領域支出，財政收支“緊平衡”將成為新常態(tài)，可用于扶持產業(yè)發(fā)展的資金體量越來越小，2018年常州市本級產業(yè)（工業(yè)、服務業(yè)）扶持專項資金預算同比下降10%。與此同時，服務全市經濟高質量發(fā)展和產業(yè)轉型升級的要求卻不斷提高，這就客觀上要求我們積極推進涉企專項資金的統籌整合，不斷提高專項資金的使用效益，從而集中有限的財力辦大事、辦好事。

（二）提升涉企專項資金使用效益的必由途徑

當前涉企專項資金存在政策碎片化、交叉重復支持等問題，導致資金使用效益不高，制約了財政資金引導帶動效應的有效發(fā)揮，亟需加快推進專項資金的統籌整合，從而進一步提升涉企專項資金的使用效益。一是專項資金種類繁雜，交叉重復。財政涉企專項資金分散于各個部門，種類繁雜、條塊化管理，這就容易導致政策實際執(zhí)行過程中發(fā)生企業(yè)項目改頭換面重復申報、財政資金重復支持的問題，影響了扶持資金的公平性和效率性。例如某企業(yè)的節(jié)能技術改造項目既可以申報“三位一體”中的加快企業(yè)有效投入項目，又可以申報節(jié)能循環(huán)經濟專項中的節(jié)能改造項目。此外，當前新興產業(yè)跨行業(yè)特征越來越突出，更需要建立部門協同配合機制，避免重復支持。二是專項資金碎片化，帶動聚焦作用有限。專項資金分配到各部門后，各處室工作樣樣要扶持，件件要資金，導致有限的財政資金使用碎片化，儼然成了“撒胡椒面”式的普惠政策，難以形成合力，專項資金對產業(yè)的引導帶動及聚焦作用受到制約，無法發(fā)揮其最大效能。例如2017年常州市現代服務業(yè)十大重點產業(yè)專項資金2.6億元，分別在9個部門11個專項中切塊使用，難以形成合力精準支持現代服務業(yè)發(fā)展。三是專項資金“專款專用”，資金短缺和閑置矛盾凸顯。專項資金“專款專用”，即“打醬油的錢不能買醋”，規(guī)定初衷在于嚴格限制資金支出方向，防范資金被擠占和挪用。但在實踐中，難免造成一個池子的資金多到用不完，卻又不能拿到另一個缺乏資金的池子中使用的局面，直接導致“家里醬油泛濫卻醋瓶空空”，降低了專項資金的使用效率，造成了財政資金閑置和資金短缺并存的矛盾。例如部分涉企專項資金長期閑置在賬上，未能及時發(fā)揮資金效益，2017年年底收回結余資金3229萬元。

二、常州市本級財政涉企專項資金統籌整合的實踐做法

（一）推進跨部門資金統籌整合，聚焦支持“三位一體”發(fā)展戰(zhàn)略

為積極貫徹落實常州市委、市政府確定的工業(yè)經濟“三位一體”轉型升級發(fā)展戰(zhàn)略，2014年常州市整合發(fā)改、經信、科技等部門的部分專項，設立了實施“三位一體”發(fā)展戰(zhàn)略促進工業(yè)企業(yè)轉型升級專項，集中支持企業(yè)加大技改投入力度、實施智能制造“機器換人”、開展首臺（套）重大裝備及關鍵零部件研發(fā)，真正做到“好鋼用在刀刃上”。政策實施三年來，全市累計下達“三位一體”專項資金20億元，其中市級財政11億元，惠及企業(yè)1500多家；共支持設備購置補助項目2140個，間接拉動生產裝備投入近700億元；累計扶持“機器換人”示范項目147個、市首臺（套）認定及示范應用項目256個。通過資金的跨部門整合和聚焦支持，有效提升了全市智能制造裝備水平，加快了全市工業(yè)經濟轉型升級步伐。2018年市級財政繼續(xù)統籌安排“三位一體”專項資金2.52億元，統籌省級“中國制造2025”蘇南城市群試點示范切塊獎補資金2000萬元，聚焦支持常州市先進制造業(yè)發(fā)展，鼓勵支持企業(yè)有效投入、創(chuàng)新發(fā)展、高端發(fā)展，引領常州市產業(yè)向中高端邁進。

（二）推進涉企有償使用資金統籌整合，進一步放大基金的杠桿效應

一是整合各類風險補償資金，設立常州市中小微企業(yè)信用保證基金。為緩解常州市中小微企業(yè)“融資難、融資貴”等問題，促進金融機構加大對中小微企業(yè)的信貸支持力度，常州市陸續(xù)設立了多個風險補償資金，但大多存在資金少而分散、政策標準不一、扶持對象各異、缺乏統一管理等問題。為解決上述問題，2017年1月，常州市整合蘇科貸、常科貸、蘇微貸、小微創(chuàng)業(yè)貸、應急轉貸等10個財政金融產品，設立了常州市中小微企業(yè)信用保證基金。信保基金按照“1＋N”的模式運作，整合分散的資金池，設立一個信保基金池，通過統一的管理辦法、統一的增信機制，加強政銀保合作，引導銀行等金融機構加大對常州市符合條件的中小微企業(yè)的信貸支持。截至2018年6月底，信保基金規(guī)模擴大至7.53億元，子基金產品增至12個，累計為3116戶企業(yè)貸款4354筆，貸款金額295.52億元，較好地緩解了常州市中小微企業(yè)的融資難題。二是整合各類產業(yè)投資引導基金，設立常州市產業(yè)投資基金。近年來，常州市積極創(chuàng)新財政資金支持方式，充分發(fā)揮財政資金的杠桿放大效應，設立了龍城英才創(chuàng)業(yè)投資引導基金、江蘇新材料產業(yè)創(chuàng)業(yè)投資基金、常州麒耀創(chuàng)業(yè)投資基金等各類產業(yè)投資基金，在推動招才引智和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等方面發(fā)揮了重要作用，但存量引導基金規(guī)模小且較分散，尚未建立引導基金扶持企業(yè)發(fā)展的長效機制，尚未形成覆蓋全市現代產業(yè)的投資基金體系。為解決上述問題，2018年2月制定了《常州市產業(yè)投資基金設立方案》，整合現有各類產業(yè)投資（引導）基金，設立常州市產業(yè)投資基金，并制定《常州市產業(yè)投資引導基金管理辦法》，做大做強產業(yè)投資基金，力爭撬動更多社會資本投入常州市重點產業(yè)建設，形成覆蓋十大產業(yè)鏈、覆蓋企業(yè)生命全周期的現代產業(yè)投資引導基金體系，推動常州市產業(yè)轉型升級和突破發(fā)展。

（三）盤活財政專戶存量資金，推進結余資金的統籌使用

為進一步盤活存量資金，把閑置、沉淀的財政資金用好，切實提高財政資金使用效益，2017年市本級財政對財政專戶涉企專項資金歷年結余進行了全面清理，盤活專戶存量資金4570萬元，其中：將有關國有資本收益項目歷年沉淀結余資金合計1668.68萬元，作為國有資本經營預算收入繳庫；將有關投資基金歷年沉淀結余資金合計2901.78萬元，統一并入常州市產業(yè)投資基金進行管理運作，從而喚醒沉睡的財政資金，讓趴在賬上的“死錢”變成“活錢”，有效提高了財政資金的使用效益。

（四）提高涉企資金因素法分配比重，加強上下級資金統籌整合力度

逐步減少行政性分配，不斷提高因素法切塊分配方式的比重，從而下放資金分配管理權限，為增強縣區(qū)級統籌使用專項資金能力創(chuàng)造有利條件。近年來，市財政逐步加大按因素法切塊分配涉企專項資金的比例，根據各區(qū)產業(yè)發(fā)展特點，科學設定分配因素，確定合理權重，將部分專項資金按照科學規(guī)范的分配公式切塊下達至轄市區(qū)，下放項目資金審批權限。例如2018年市本級財政將高新技術企業(yè)培育資金282.5萬元、化工企業(yè)“四個一批”專項行動省級獎補資金5968萬元等部分專項資金，按照因素法切塊下達至轄市區(qū)，由轄市區(qū)財政統籌使用，加大了地方在資金分配和項目選擇上的自主權，調動了地方積極性，提高了財政資金使用效益。

三、財政涉企專項資金統籌整合過程中存在的問題

近年來，常州市在統籌整合財政涉企專項資金實踐方面取得了一定成效，有力地支撐了產業(yè)的轉型發(fā)展。但在推進過程中也存在一些問題，需要加以解決。

（一）統籌意識不夠，缺乏整體規(guī)劃

從統籌整合財政涉企專項資金實踐中可以看出，缺乏具有針對性、指導性、系統性的產業(yè)扶持財政科學2019年第2期（總第38期）資金統籌整合框架體系，導致專項資金統籌整合的效率不高。主要原因在于常州市未及時出臺關于專項資金統籌整合的整體規(guī)劃方案，一定程度上影響了專項資金統籌整合的有效執(zhí)行。

（二）資金來源渠道多，統籌協調難度大

涉企專項資金涉及經信、發(fā)改、科技、商務、金融、人才等眾多政府職能部門，專項資金多且散，專項資金管理部門各自為政、利益格局固化，少數部門統籌整合的意愿不強，主動配合觀念不夠，資金統籌整合的力度達不到預期的效果。

四、推進財政涉企專項資金統籌整合的幾點建議

（一）統一思想，提高認識

建立政府主導、部門聯動的工作機制。各部門進一步解放思想，提高大局意識，站在服務全市產業(yè)發(fā)展布局和戰(zhàn)略轉型，盡快實現創(chuàng)新政策效用最大化的高度，共同去推動涉企產業(yè)扶持資金的統籌整合；加強部門間溝通協作和雙向服務，形成合力共同推動產業(yè)政策發(fā)揮最大效用。

（二）加強頂層設計，探索研究

“大專項+任務清單”管理模式全面梳理整合現有市級涉企專項資金，積極探索涉企專項資金“大專項+任務清單”管理模式，建議設立“1+N+X”涉企產業(yè)扶持政策體系框架：整合設立“1”個常州市現代產業(yè)發(fā)展大專項，梳理明確大專項下“N”個約束性任務清單和“X”個指導性任務清單，實施差別化管理。在完成約束性任務的前提下，根據當年產業(yè)發(fā)展需要，區(qū)分輕重緩急，在約束性任務支出范圍內統籌使用其他資金。同時，逐步建立動態(tài)調整機制，及時將扶持企業(yè)發(fā)展的新要求、新政策納入任務清單，根據政策需求和工作成效及時將已到期、不合理的政策移出任務清單，進一步清晰反映產業(yè)扶持政策引導方向，將有限的財政資金集中到經濟發(fā)展質量提升和工業(yè)明星城市的打造上來，實現“精準滴灌”，提高財政資金扶持的精準性和有效性。

（三）逐步提高有償使用比例，提升資金統籌使用效率

正確處理好政府與市場的關系，堅持發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，根據常州市產業(yè)特點及發(fā)展方向，強化企業(yè)主體作用和市場機制發(fā)揮，逐步提高產業(yè)扶持資金的有償使用比例，放大財政資金的杠桿效應。建議按照存量不低于20%、增量不低于50%的比例實行有償使用，并逐年增加，爭取至2020年，扶持產業(yè)發(fā)展專項資金的50%以上實行有償使用，資金有償使用規(guī)模達到20億；同時，鼓勵各轄市區(qū)參與配套，擴大資金規(guī)模。吸引更多社會資本、金融資本投向常州市重點扶持的產業(yè)、項目、人才、技術、平臺等，從供給側實現資源高效集聚，帶動產業(yè)跨越發(fā)展。

（四）促進市區(qū)產業(yè)政策聯動，構建協同有序政策格局

一是建立市區(qū)涉企產業(yè)扶持政策聯動機制，暢通市區(qū)、轄區(qū)間產業(yè)政策的縱向、橫向溝通交流渠道。二是梳理分析市、區(qū)各級涉企專項資金政策支持重點和方向，積極統籌協調各區(qū)產業(yè)扶持政策，避免地方財政資金的重復投入，減少地區(qū)之間的內耗。三是市級財政不斷提高因素法切塊分配方式的比重，下放資金分配管理權限，賦予轄市區(qū)相機施策和統籌資金的自主權，轄市區(qū)主動研究制定與市級專項資金的銜接配套政策，對統籌整合使用資金成效突出的轄市區(qū)，市級財政在資金安排上予以適當傾斜。最終建立市區(qū)兩級財政投入重點突出、各有側重、協同有序的涉企產業(yè)扶持政策格局。

（五）建立與整合相適應的績效評價制度，提升資金整合使用效益

一是建立健全科學全面的績效評價指標體系，逐步由單項任務績效考核向綜合績效考核轉變，全面體現專項資金的運行績效。二是強化績效評價結果應用，建立健全獎勵激勵機制，將績效評價結果作為調整優(yōu)化專項資金任務清單的重要依據，使財政涉企扶持資金精準投向最應該得到支持的企業(yè)和領域，讓有限的財力發(fā)揮最大效益。

（六）加強統籌整合資金監(jiān)管，確保資金規(guī)范安全使用

加強對涉企專項資金的監(jiān)管，防止借統籌整合名義挪用涉企資金。加強信用監(jiān)管，探索對嚴重失信主體建立聯合懲戒機制。進一步完善雙創(chuàng)平臺涉企資金統一申報平臺，爭取將常州市本級的涉企產業(yè)扶持資金全部納入系統覆蓋范圍，利用互聯網、大數據等信息化手段，探索實行“互聯網+監(jiān)管”新模式。

作者：孫波 卞麗萍 單位：江蘇省常州市財政局