城市管理持續(xù)發(fā)展路徑研究

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摘要：在城市管理工作中，我們習慣于運動式、行政式的管理方式，難以實現(xiàn)城市管理的持續(xù)發(fā)展，現(xiàn)行的管理方式、流程等機制必須要不斷優(yōu)化和完善。當前最為突出的是建立和優(yōu)化4個機制，即城市管理的高效運轉機制;城市管理的風險評估和應急處置機制;城市管理各行業(yè)的市場化發(fā)展機制;城市管理過程中的利益協(xié)調機制。結合國內外理論成果與實踐探索，通過實證分析與專題研究，對4個機制路徑分別給出了具體建議。

關鍵詞：城市管理;持續(xù)發(fā)展;機制;路徑分析

城市管理的概念有廣義、狹義之分。本文所指的“城管”是狹義的城市管理，即:為滿足廣大市民生和工作需要，人民政府及其相關行政管理部門依法對城市公共設施和道路交通、市容環(huán)衛(wèi)、環(huán)境保護、園林綠化等公共事務、秩序進行管理的活動。這方面的問題事關群眾切身利益，是當前各方面比較關注的焦點。以往我們在城市管理工作中習慣于運動式、行政式的管理方式，是難以持續(xù)發(fā)展的。城市管理的龐雜性決定了城市管理持續(xù)發(fā)展的機制路徑是復雜的、動態(tài)的，管理方式、流程等機制都要不斷優(yōu)化和完善。從現(xiàn)實需要來看，以下4個機制的建立和優(yōu)化最為迫切，即城市管理的高效運轉機制;城市管理的風險評估和應急處置機制;城市管理各行業(yè)的市場化發(fā)展機制;城市管理過程中的利益協(xié)調機制。

1建立城市管理的高效運轉機制

1996年美國巴爾的摩市首創(chuàng)311市民服務系統(tǒng)，97年美國聯(lián)邦電訊委員會決定在全國范圍內將311預留為非緊急救助號碼。后來有多個城市陸續(xù)建成311市民服務系統(tǒng)，成為政府與市民溝通交流、改進城市管理的有效手段。2000年，巴爾的摩市的市長MartinO＇Malley提出并實施了城市管理的CitiStat(由城市city和統(tǒng)計statistics組合而成)模式，強調以公眾服務為導向、以數(shù)據(jù)統(tǒng)計為手段、以問責制為核心的城市績效評估和管理方式，是信息化運用到城市管理中的較為成功的案例［1］。國內外的眾多實例說明，現(xiàn)代城市的快節(jié)奏、高效率，決定了城市管理必須保持高速、高效的運行狀態(tài)。“效率是行政管理的價值尺度中的頭號公理”［2］。從目前實踐情況來看，提高城市管理效率最直接、最有效的途徑就是運用現(xiàn)代信息技術，加快建設數(shù)字化城管。建設部推廣的北京市東城區(qū)的數(shù)字化管理模式，最初主要由三大部分構成，一是“萬米單元網(wǎng)格管理法”，即運用網(wǎng)格地圖技術，把管理區(qū)域劃分為若干個一萬平方米的“網(wǎng)格”，每個網(wǎng)格配備專職城管監(jiān)督員進行全時段監(jiān)控;二是“城市部件管理法”，就是把固定化和形式化的管理對象作為部件進行地理編碼，并按照地理坐標定位到萬米單元網(wǎng)格地圖上，通過城市資源和基礎設施信息數(shù)據(jù)庫支撐的信息平臺進行分類管理;三是建立兩個“軸心”的城市管理體制，一個是指揮、調度、協(xié)調系統(tǒng)，一個是監(jiān)控和評價系統(tǒng)。基本建立起了由信息收集、案卷建立、任務派遣、任務處理、處理反饋、核實結案、綜合評價七個環(huán)節(jié)組成的城市管理流程。研制并運用了配有輸入網(wǎng)格地圖的“城管通”(具有電話、拍照、錄音、定位、同步傳輸?shù)榷喾N功能)和服務專號13910001000。東城區(qū)的城市管理運用了數(shù)字技術、電子技術和網(wǎng)格技術，搭建了一個城市管理現(xiàn)代化的信息平臺，實現(xiàn)了機構改革和流程再造，是城市管理的一種探索和創(chuàng)新［3］。劃小范圍、摸清家底、快速發(fā)現(xiàn)、數(shù)字定位、明晰責任、及時處置、科學考核、體制新穎、機制順暢，是這個系統(tǒng)的主要特點。后來他們在此基礎上，增加了社會管理的內容，更好地體現(xiàn)了以人為本的理念，既有“物件”管理，也有了“事件”的處理，數(shù)字化城市管理的范圍有了新的推廣和拓展。朝陽區(qū)數(shù)字化城管模式(Citi－PODAS)的運作流程則是反映問題社會化、確定問題標準化、解決問題責任化、監(jiān)督過程公開化、分析問題數(shù)字化、組織機構權威化［4］。現(xiàn)在看來，在一般城市的數(shù)字化城管的建設上，還應以物件管理為主，核心是發(fā)揮平臺作用，提高運行效率，確保各類問題在第一時間發(fā)現(xiàn)、第一時間處置、第一時間解決，真正解決城市管理的實際問題。為了保證系統(tǒng)的正常運行，要建立科學完善的監(jiān)督評價體系，對工作流程中各個部門的實施效率和效果進行綜合評價，并定期通報評價結果，根據(jù)評價情況予以獎懲。對于系統(tǒng)的拓展，一個是面向應急的響應問題，即針對當前城市防汛等自然災害的嚴峻形勢，充分發(fā)揮數(shù)字城管的發(fā)現(xiàn)、指揮和協(xié)調作用，完善應急預案體系，提高應急管理水平。二是面向生產過程的監(jiān)管，如城市供水排水的水質監(jiān)管、集中供熱的服務質量監(jiān)管、環(huán)衛(wèi)作業(yè)車輛的監(jiān)管等等。三是向下延伸，即向建制鎮(zhèn)拓展，實現(xiàn)城管工作的地域延伸。

2建立城市管理風險評估和應急處置機制

“……伊拉克戰(zhàn)爭、SARS危機，這一連串打擊全球經濟、震撼全球社會、嚴重破壞我們生活秩序的事件，揭示了當前人類社會的發(fā)展模式所隱藏的巨大風險，我們處在一個危機四伏的‘風險社會’之中”［5］。城市管理是典型的公共管理，內容寬泛，涉及面廣，問題也復雜，風險點多。在不同的城市，甚至一個城市在不同的發(fā)展階段，城市管理也會面臨不同的問題，存在不同的風險。在眾多的城市問題中，社會問題最為突出。“美國真正的城市問題是種族和經濟分異，這在許多美國主要的城市地區(qū)都產生了所謂下層社會階級”［6］。在我國城市，社會分化問題在城市管理中也有表現(xiàn)，人們的很多不滿情緒會在城市管理中發(fā)泄出來，這一類的風險最為突出。就一般的管理工作來說，社會關注的熱點、焦點問題就是風險點，就是隱患，必須要進行問題排查，做到底子清、情況明、心中有數(shù)，盡快抓緊解決。這些問題形成的原因是復雜的，如果就現(xiàn)象抓現(xiàn)象，就問題抓問題，頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳，不從根本上找原因加以解決，就難以達到預期目的。只有堅持標本兼治、以治本為主，才能使管理取得明顯和持久的成效。再就是，城市管理中有關的重大政策、重大項目和重大活動等，都存在一些潛在的風險，要進行風險評估，及早預見到可能出現(xiàn)的問題和矛盾。另外，輿情動態(tài)也透露出一些風險點，要及時收集社情民意，做好輿情判斷，制定防范預案，把問題化解在萌芽狀態(tài)。我們已經進入一個網(wǎng)絡時代，網(wǎng)絡對城市管理的關注程度很高，信息量很大，傳播速度和范圍驚人。要關注網(wǎng)上聲音，科學研判，及時應對，防止工作出現(xiàn)被動。常見的風險還是管理過程中的風險，日常工作中有很多不確定因素會演化成風險點。中國社科院藍皮書《形象危機應對研究報告(2012)》認為;城管形象具有暴力執(zhí)法、執(zhí)法失當、行政不作為、內部管理失當、違法違紀等5大類高危風險。這方面的原因主要在于三大“效應”:窗口效應－城管隊員的不當言行可能隨時被現(xiàn)場直播;放大效應－個別問題被夸大為整體常態(tài)行為;變異效應－便民服務往往被視為“別有用心”。越是在這種復雜的局面下開展工作，越要注意把握工作的理念、方法和技巧，做到解決事、不惹事。應當把困難群體的生存權、發(fā)展權作為城市管理的重要內容，多些“大禹治水”的管理舉措，不要一味地堵、趕、罰，而是更多地去幫、疏、導。針對當前存在的亂搭亂建、亂停亂放、亂堆亂占、亂貼亂畫、亂扯亂掛等問題，抓緊組織編制集貿市場、停車場、廣告設施等專業(yè)規(guī)劃，按照規(guī)劃建設相關設施，讓廣告有地方貼、車輛有地方停、攤販有場所去，真正方便群眾生活，滿足多方需求。再比如，馬路攤點不一定都要取締，在不影響道路、不影響群眾生活的情況下，可以允許一些便民攤點的存在，每天限時經營，這類由“堵”變“疏”的嘗試對管理部門和市民都有利。可以通過編制城鎮(zhèn)道路攤點設置導則，規(guī)范攤點管理。對現(xiàn)有街頭攤點，要按照合理布局、方便市民、整潔有序、規(guī)范管理的原則進行規(guī)范，明確設置攤點的道路路段、攤點種類、經營時間和保潔要求，為居民提供良好的服務。對嚴重干擾交通、影響城鎮(zhèn)容貌、存在安全隱患的，堅決予以取締。在攤點經營人員上，對失業(yè)職工、殘疾人等困難群體予以照顧。建立處理突發(fā)事件和化解危機的應急預案，以及相應的工作機制。在當前城市管理行政執(zhí)法中，暴力執(zhí)法引起的社會群體事件是影響社會穩(wěn)定的重大隱患，必須予以高度重視。一旦出現(xiàn)此類事件，必須迅速平息事態(tài)、化解矛盾。堅持把群眾利益放在首位，科學制定突發(fā)事件應急預案。注意發(fā)揮領導小組、活動辦公室等各類“任務型組織”的作用，雖然這類組織“因任務的出現(xiàn)而設立，又因任務的完成而解散”［7］，但在應對危機方面有很好的效果。完善城市管理的運行機制，發(fā)揮數(shù)字化城市管理以及12319、12345熱線等城市公共信息服務平臺的作用，及時發(fā)現(xiàn)和處理各類問題，提高快速反應能力和應變能力，提高工作效率，及時化解和克服危機。加強宣傳和社會力量動員，走群眾路線，把危機管理體系“整合到更廣泛的社區(qū)領域中，必須形成廣泛參與的社會動員機制”［8］，構建起政府－社會聯(lián)動機制。

3積極探索運用市場機制解決城市管理問題

“充分利用多樣化的所有制形式和運作關系來滿足人們的需求，從而實現(xiàn)公共利益”［9］是城市管理行業(yè)亟待研究的問題。國外實踐表明，公私合作關系(PublicPrivatePartnership，簡稱PPP)在推進城市建設管理方面發(fā)揮著很大的作用。很多城市把市政園林環(huán)衛(wèi)、廣告物業(yè)燈光停車等行業(yè)的運行維護，通過政府合同外包、服務外包等方式，引進私人資本參與，緩解了了資金壓力，提高了管理水平。澳大利亞維多利亞州每個地方政府都通過競爭性招標將年度預算的一半項目承包出去;丹麥多數(shù)城市和一家私營企業(yè)福爾克(Flackcompany)簽訂合同協(xié)議來提供消防和救護服務［10］。1988年，英國頒布《地方政府法》，以法的形式規(guī)定6種基本市政服務必須經過競爭性招標來安排，主要包括生活垃圾收集、街道清潔、公共建筑清掃、車輛保養(yǎng)維修、地面維護和飲食服務等(金舜，2007)。城管行業(yè)的維護和運行直接關系著市民的工作生活、城市的運行安全。現(xiàn)在看來，所有的公共服務、公共管理都由城市政府大包大攬不行，效率低、資金不足是共性問題;全交給市場也不行，這些行業(yè)事關公共安全和公眾利益，政府是第一責任人。政府通過購買服務，引入市場機制，提高運行效率，可以花同樣的錢，讓市民得到更好、更多的服務，但政府的監(jiān)管責任仍要落實好。基本的思路是:按照政事分開、政企分開、事企分開、干管分離的原則，在部分行業(yè)或者環(huán)節(jié)引入市場機制。“政府要在公共管理中扮演催化劑和促進者的角色”，是“掌舵”而不是“劃槳”［11］。推進政府管理方式的改革，城市政府在城市管理中主要承擔規(guī)劃、組織、調控、監(jiān)管職能，建立起規(guī)范科學的政府監(jiān)管機制，以提高效率、降低成本。打破壟斷，放開市政公用行業(yè)投融資市場、經營市場和作業(yè)市場，設施的養(yǎng)護維修等可以由市場承接的都交市場來運作。加快企業(yè)制度創(chuàng)新，推進事業(yè)單位的改革，建立起富有活力的經營運行機制。通過改革，逐步建立起投資多元化、運作市場化、經營企業(yè)化、發(fā)展產業(yè)化、管理法制化、服務社會化的城市市政公用事業(yè)市場體系。目前，可以在一些較為成熟的行業(yè)來推進，如城市市政設施維護、城市綠化養(yǎng)護、道路清掃、垃圾清運、公廁保潔等作業(yè)市場，就可以通過招標發(fā)包方式選擇作業(yè)企業(yè)或作業(yè)人，簽訂作業(yè)合同。在落實養(yǎng)護經費的前提下，逐步建立和實施以道路為載體的道路養(yǎng)護、綠化養(yǎng)護和環(huán)衛(wèi)保潔綜合承包制度，提高養(yǎng)護效率和質量。

4強化城市管理過程中的利益協(xié)調機制

“一個新型的社會共同體，往往是在與傳統(tǒng)結構相決裂的變革力量作用之下促成的。這使得我們在強調價值觀的同時更多地考慮‘利益’，考慮不同利益力量之間社會沖突的固有因素［12］。”城市是由人組成的，城市本身就是一個龐大的社會共同體。城市經濟的快速發(fā)展，以及發(fā)展方式的深刻變革，必然帶來社會結構的深刻變動、利益格局的巨大變化，給城市管理帶來很大的壓力。城市管理說到底是對人的服務和管理，維護群眾權益，促進公平正義，確保城市正常運行和持續(xù)發(fā)展，是城市管理的根本價值取向。“城市治理就要研究在全球化和信息化的條件下，如何建立城市主體間的新型運行規(guī)則，以形成各個利益主體之間的良好關系，促進城市本身的發(fā)展［13］。”如何讓每個人的權利得到保障，讓每個人的生活更加便利，讓每個人的積極性得到發(fā)揮，都是城市管理需要認真研究的問題，這其中很重要的目標就是建立一個全面的多方利益協(xié)調機制。比如，汽車進入家庭之后，城市交通中很明顯地分出了有車族和無車族兩大群體，在無車族里還有步行者、騎自行車和公交乘客等多個類型的交通參與者。在城市交通組織、設施規(guī)劃和建設上也就出現(xiàn)了很大的分歧，小車優(yōu)先、公交優(yōu)先，還是步行者優(yōu)先?有的城市把機動車道加寬，取掉了行道樹、綠化帶，壓縮了人行道，就是突出了機動車優(yōu)先的理念，忽視了行人的基本要求。有的城市完善了公交車專用道系統(tǒng)，使公交車跑的比小車還快，這就是公交優(yōu)先的體現(xiàn)。在解決停車難的問題上，香港就實行了政府物業(yè)停車場對外開放，效果很好。諸如此類的利益協(xié)調還有很多。再如攤販管理，對攤販自身來說，約束越少越好;對購物群眾來說，越方便越好;對多數(shù)居民來說，衛(wèi)生、秩序、食品安全更重要。建設項目的規(guī)劃管理中，規(guī)劃部門關心的是城市總體的布局、景觀的協(xié)調等大的方面，項目四鄰的業(yè)主關心的則是自身的采光、交通、私密性等切身利益，哪一個更重要?北京市朝陽區(qū)拆除72座報刊亭引起熱議，各地取締三輪車、老年代步車引發(fā)群體事件，說到底都是一些利益的沖突。現(xiàn)在看來，以人為本是一個大的原則，真正落實起來卻十分困難。人以群分，以人為本是以哪一部分人為本?立足大多數(shù)人的利益、著眼弱勢群體的實際應當是基本的原則。在城市管理中尋求利益的最大公約數(shù)，就應該使決策更加民主、透明，最大可能地協(xié)調各方利益關系，從單一主體向多元主體轉變，充分兼顧多方的利益訴求，防止政府包辦帶來的“好心辦錯事”;更加積極主動地創(chuàng)新管理的方式方法，更多運用法律、經濟、道德等手段，以平等對話、溝通、協(xié)商等方法來解決問題，真正做到程序正義、手段正當。建立并完善溝通機制，上下、左右、內外都要做到信息暢通、目標協(xié)同、行動協(xié)調。

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作者：周善東 單位：天津大學經濟與管理學院