城市精細化管理思路

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近年來，為適應現代城市發展需要，國內一些先進城市認真學習發達國家先進的城市管理經驗，充分吸收現代企業的管理思想和方法，積極探索城市精細化管理新模式，取得了顯著成效。宜城市城市管理有著良好的基礎和條件，也曾創造了一些寶貴經驗和成熟做法，近期宜城市被列入全國新型城鎮化改革試點城市。面對近年來城市快速發展帶來的一些新的矛盾和問題，如何與時俱進，不斷創新，更好地促進城市科學和諧發展，成為擺在城市管理者面前的重要課題。通過城市管理的實踐和近一個時期的調查研究，現就推進城市管理創新，實現城市精細化管理問題作如下幾方面的框架性思考。

一、對城市精細化管理的認識

精細化是現代企業廣泛推行的一種管理理念和方法，將精細化管理思想引入到城市管理領域，就是按照“精益、精確、細致、嚴格”的原則，以標準化、科學化、網絡化、規范化的思路，細化城市管理空間，量化城市管理對象、規范城市管理行為,創新城市管理流程，實現城市管理活動的全方位覆蓋、全時段監管、高效能管理。城市管理精細化是城市管理理念、管理技術、管理體制的整合和創新，代表了城市管理的發展方向，也是城市管理創新的根本所在。

（一）城市精細化管理是政府職能轉變的內在要求。黨的十八大報告對堅持走中國特色社會主義政治發展道路和推進政治體制改革做出了全面部署，特別是對深化行政體制改革提出了明確要求。“行政體制改革是推動上層建筑適應經濟基礎的必然要求。要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。”城市管理作為城市社會管理和公共服務的重要內容，是提高政府社會管理和公共服務水平，增強政府公信力，更好地為廣大人民群眾服務的具體體現。當前，城市社會變得越來越復雜，各種各樣的管理職能分工也越來越具體。城市規模越大，現代化程度越高，城市管理專業化程度就越細，對城市管理效能的要求就越高。這就要求城市管理的事情要時時有人抓、事事有人管，也就是用精細化管理來履行政府的職責。

（二）城市精細化管理是城市管理思想的重大變革。先進的城市管理思想對城市管理創新起著引領作用。隨著信息技術的應用和新技術革命的發展，在管理領域先后產生了精益管理、敏捷制造、流程再造、扁平化運行等現代管理理念，在經濟管理領域得到了廣泛應用，從而為城市管理創新奠定了思想和實踐基礎。精細化管理是在認真吸收傳統城市管理經驗基礎上，對陳舊落后的思維慣性和粗放的管理方式的否定和先進管理模式的重構。這種管理思想無論是管理的體制機制還是管理手段和方式，都是一次全新的設計和創造，是管理思想在城市政府管理工作中成功應用的范例。所以，城市精細化管理不是一個簡單的概念，也不是一句空洞的口號，而是一個內涵豐富、理念超前的管理思想和工作方法。

（三）城市精細化管理是破解城市管理矛盾和問題的必然選擇。從宜城市“3+3”城市創建中的反饋意見和日常檢查的情況來看，市區存在的衛生保潔不及時、衛生死角比較多、城郊環境衛生不平衡以及各種亂停亂放、亂搭亂建、亂堆亂放等問題，都不是什么大事，也不是不好解決的難事，而是該做到的事沒有做到或沒有及時做到，造成城市管理工作缺位、不到位問題。其原因在于落后的城市管理方式和方法，習慣于主觀隨意的人治思維和運動式、游擊式、突擊式的管理常態以及各自為政的管理行為，使城市管理空間劃分不細致，對象不明確，責任不落實，考核不科學，獎罰不分明，導致了“四個沒人管”：一是發現問題多少沒人管；二是發現問題快慢沒人管；三是處理問題是否及時沒人管；四是問題處置到什么程度沒人管。城市管理出現了“保大街不保小巷，保檢查不保平時，保領導不保群眾”的問題，這說明傳統的城市管理模式已經走到了盡頭，它不是現代城市、和諧社會所應有的模式，而精細化管理正是破解這些矛盾和問題的最有效方法和途徑。

二、城市精細化管理的思路和方法

推進城市管理創新，實現城市精細化管理，應重點從以下幾個方面考慮工作思路和方法:一是要始終堅持堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，把以人為本貫穿在城市管理的每一個細節和步驟當中。二是把一切滿足人民群眾需求，全心全意為人民群眾服務，創造宜居的城市環境作為管理創新的出發點和落腳點。三是不搞大而全，重點從解決簡單、常態但做不到位的城市問題入手，在強化執行力上下功夫，確保城市管理問題發現及時、反饋靈敏、處理快捷、成效顯著。四是要有敢破敢立的決心和氣魄，堅決破除小打小鬧、修修補補等不痛不癢的做法，圍繞管理空間細化、管理對象量化、管理流程優化等方法，大刀闊斧地推進城管革命。五是要整合信息資源，高效利用信息化技術成果，實現城市管理數字化、網絡化。六是最大限度地體現群眾參與。注重聽取群眾意見，切實維護群眾權益，主動接受民主評議、公眾評價和輿論監督。圍繞這幾個問題，宜城市加強城市精細化管理的思路是：高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，認真學習貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，在市委市政府的正確領導下，以創造宜居城市環境，讓人民群眾共享城市管理成果為出發點，量化細化城市管理標準，整合城市管理資源，創新城市管理手段，注重責任落實、行為規范、服務質量、工作效率和執法效果，進一步使城市管理從定性變為定量，靜態變為動態，單一變為綜合，滯后變為實時，粗放變為精細，不斷改善城市環境質量，提高城市文明程度，提升城市綜合競爭力，促進我市經濟社會全面協調可持續發展。根據這一思路，重點要推行以下四個方面的管理創新。

（一）深化管理體制改革，建立高位監督的協調指揮機制。目前，宜城市城市管理體制的一個突出問題是缺乏集中統一、對城市管理全權負責的組織協調機構。城市管理的各個職能部門、專業部門缺乏統一調度，統一指揮，各干各的事，聯動機制不健全，協調配合不夠，加上部分部門職能交叉，有的事情無人管，有的事情多頭管，既浪費了管理資源，又降低了管理效能。因此，實施精細化管理，首先要整合管理資源，理順管理體制，建立集中統一、高位監督的協調管理機構。根據國內先進城市精細化管理的成功做法，建議按照“兩軸垂直、監管分離”的原則，進一步完善城管工作機制。建議設立城市管理指揮中心，主要負責市監督中心派遣任務的處理和轄區城市管理問題的處置工作。這種管理體制的優勢：一是實現了市城管監督管理機構與各有關專業部門之間的垂直管理，強化了市政府在組織協調城市管理工作中的權威性。二是實行監督層面與執行層面的監管分離，把事前和事后的工作納入一體化監控，把事中的執行層面交給各個區和專業部門，有效避免了自我監督、體內循環的弊端。這種管理體制，打破了現有的松散式、串聯性、各自為政的體制模式，形成市政府統一調度指揮，各區和各個職能、專業部門分工負責、齊抓共管的良性工作機制，從而為全面推行精細化管理提供體制和制度上的保障。

（二）細化城市管理空間，完善網格化城市管理新模式。科學劃分管理空間，細分管理區域，是實現精細化管理的首要任務。宜城市城市管理區域與責任都是按照行政區域或事權來劃分，這種劃分只是一種行政概念性界定，導致管理空間過大，管理對象不具體，出現了都管卻都管不過來，也管不到位的問題。城市管理要有新突破，首先要解決管理空間細化問題。這個問題不解決，管理責任、管理內容、管理對象的定位及管理方式規范等問題就無法落實。萬米單元網格管理法就是解決空間細化的有效方法。他是把網格作為空間分析的一種方法，利用網格地圖技術，在城市管理區域以一萬平方米為基本單位，劃分出若干邊界清楚、無縫對接的網格單元，把城市管理對象定位在萬米單元網格，使城市管理人員與城市管理問題準確定位，實現小區域模塊化管理目的。由于管理范圍的相對縮小和固定，減少了管理的流動性和盲目性，實現了由粗放管理到精確管理的轉變。同時，為城市規劃、建設和應急響應等多領域的拓展提供了延伸空間。管理空間的細化是管理工作量的明確界定、管理責任的適度定位、管理內容的負載均衡、管理對象的狀態可控，為城市精細化管理打下了良好基礎。

（三）量化城市管理對象，實施城市部件和事件管理法。對于城市管理者，城市管理究竟管什么，只能說個大概，但誰也無法真正說清楚。城市管理一直是一種模糊式、粗放性管理，總是處于被動應付狀況，不知道什么時間、什么地點、會發生什么樣的問題。解決這個弊端，就必須把我們所管理的城市摸清楚，精確掌握管理的每一個對象、內容、狀態、位置、屬性等，做到心中有數，一目了然。因此，借鑒制造業中“部件管理”的經驗，從城市管理的靜態與動態兩方面屬性，可將管理對象劃分為城市部件和事件，實行城市部件、事件管理法。城市部件是以物質形態為特征的城市基礎設施系統，可分公用設施、道路交通、市容環境、園林綠化、房屋土地及其他等六大類；事件分市容環境、社區衛生、戶外廣告、施工管理、突發事件、街面秩序及其他等七大類。以上每一大類又可細化為零件性質的幾十個小類。據此，運用地理編碼技術，將部件按照地理坐標定位到萬米單元網格地圖上，通過網格化城市管理信息平臺對其進行分類管理。每個部件一個編碼，相當于“身份證”，實現城市管理內容的具體化、標準化、數字化。城市管理的精確定位解決了精細化管什么的問題，但怎么管，標準是什么，需要編制一整套適用于宜城本地的城市管理系列標準和規范。就是要根據建設部頒發的行業標準，結合我市城市管理實際，將城市管理內容細化、量化，根據各個行業和專業部門的特點和規范，本著“兩統一分”（工程建設統一標準，市政公用設施管理統一標準，容貌衛生按嚴格控制、重點控制和一般控制來劃分標準）的原則，在市政府總的框架指導下，由市政、園林、環衛、城管執法、供排水、供氣、供熱等各責任單位對管理對象的處置程序、操作規程、完成時限、責任范圍等作出詳細的規定，出臺《城市精細化管理量化標準》、《城市精細化管理操作指南》、《城市精細管理服務手冊》、《城市精細化管理信息系統標準和規范》等，匯編成冊，作為城市管理執法、監督、執行等各個層面的工作指南和執行依據。

（四）優化信息資源，建立數字城管信息系統。許多先進城市的經驗表明，先進的管理手段，特別是科技手段，是降低管理成本，提高管理效率的決定性因素。信息化的應用程度成為衡量城市管理現代化水平的重要標志。從當前城市精細化管理的創新成果來看，推行網格化管理、實行城市部件與事件管理法，都離不開信息技術強有力的支撐。也正是因為有了當代信息技術的高速發展，才為城市管理創新提供了條件和可能。所以，要實現城市精細化管理，就必須下氣力建設網格化城市管理信息平臺，充分應用成熟的信息技術，建設先進的網絡信息系統，有效支撐新模式的運行。為了最大限度地避免重復投資，交叉建設，應按照信息資源共享的原則，整合規劃、建設、城管、公安、國土資源等部門有關城市管理方面的信息資源，建立統一的城市管理數據庫，形成鏈接市級、市直部門和單位、街道辦事處、居委會的網絡信息平臺，集數據管理、動態監控、行動指揮、信息、投訴受理、便民服務等功能于一體，做到城市管理問題快速發現、快速反應、快速處置、快速解決。在信息系統開發過程中，要注重培養具有自主性的開發、維護技術隊伍，實現系統自我維護和更新。為確保系統運行數據的現實性、全面性和規范性，建議將數據更新和處理工作納入財政預算，以招投標模式確定長期外業數據采集測繪和內業數據處理隊伍，以確保信息管理系統的準確、順利運行。

作者：張玉平 田勝 張桂芳 單位：武漢工商學院