國外小學教育管理政策的啟示

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一、坦桑尼亞小學教育管理政策之演變

1．社會主義時期的小學教育管理政策（1967~1994年）

坦桑尼亞社會主義時期的小學教育管理政策以“國家發展”為核心，期望通過基礎教育發展實現國家振興。其政策探索主要表現在以下幾點。

第一，倡導教育為自力更生服務，責任由國家承擔。1967年，尼雷爾總統提出把“為自力更生服務”作為教育發展的主要目的，強調教育與農村生活相結合，“在他看來，發展基礎教育是坦桑尼亞擺脫愚昧，促進鄉村進步的首選之路，應將發展教育視為發展社會主義的重要戰略舉措”。[2]1969年《教育法》規定將基礎教育學校管理權收歸國有，使小學教育僅成為國家的責任。1974年政府通過決議，決定實施免費小學教育，并從1977年起強制施行小學義務教育，教育經費逐年增加并主要用于初等教育。

第二，強調政府社會共同管理，教育要面向生活。坦桑尼亞政府在加大政府辦學力度的同時，實行基礎教育管理權力分散化，強調地方政府的責任，推動地方政府、學校委員會與社區對小學施行共同管理。為實現教學語言民族化，“坦桑尼亞政府在第二個國民發展計劃中提出將斯瓦希里語作為初等學校唯一的教學語言”。[3]為貫徹自力更生教育政策，“在初等學校課程中充實進了大量的農業科學，并要求學生參加更多的農業勞動”[4]，將考試制度與師生的勞動評定相結合，“小學畢業生強調不再為升學做準備，而是要走向生活，教育部因此將小學入學年齡由5至6歲提高到7至8歲”。[5]

第三，鼓勵社會力量辦學，改革教育支付制度。從20世紀70年代末開始，坦桑尼亞經濟蕭條、財政拮據、教育經費不足，國家公立小學勉強度日。為走出困境，“政府在1984年11月制定《通向2000年的坦桑尼亞教育制度》，揭開了坦桑尼亞教育改革新的序幕，其中包含兩項重要決定：一是取消對集體和私人辦學的限制，二是逐步改變免費教育的做法”。[6]“1989年《社會優先行動計劃》出臺，指出教育在社會發展中的優先性，提出教育經費應由中央政府負責逐步轉向由地方和社區分擔的政策。”[7]1992年11月，《關于21世紀坦桑尼亞教育政策改革的建議》提出小學教育經費分攤政策，并從當年起小學生開始繳納學費。

2．后社會主義時期的小學教育管理政策（1995~2011年）

坦桑尼亞政府不斷深化社會改革、發展民族經濟，并積極尋求國際社會援助，進入21世紀以來，該國小學教育獲得了顯著發展。坦桑尼亞政府在后社會主義時期的小學教育管理政策強調服務于市場經濟發展的重要性，其政策探索主要表現在以下幾點。

第一，服務于市場經濟發展的教育政策相繼出臺。坦桑尼亞政府于1995年2月出臺《教育與培訓政策》，“該法案在實現小學招生增加、公平準入、提高基礎教育效益和擴大財政基礎上均起到了積極作用；將教育和培訓權進一步下放，支持和鼓勵非政府組織、私人興辦教育事業，調動了地方政府和社會辦學的積極性”。[8]《基礎教育總體規劃》的出臺，明確了基礎教育發展目標，“政府將從2000年起向所有適齡兒童提供免費小學教育，爭取讓80%的15歲學生讀完小學”。[9]1996年政府在制定的《2025年遠景發展規劃》中指出：“必須重視基礎教育發展，盡快普及小學義務教育，消除文盲現象，加強教育培訓以保障社會經濟發展對于各層次人才的需求。”[10]

第二，借助發展市場經濟以尋求國際社會援助。在西方國家的督促下，坦桑尼亞逐步走上了市場經濟的發展道路，并于2000年1月制定《減貧戰略計劃》。“2001年11月獲得世界銀行和國際貨幣基金組織在今后20年內獲減30億美元債務的支持，且減免債務主要用于教育、衛生、扶貧上”[11]，為坦桑尼亞實行小學義務教育提供了保障。2001年7月，坦桑尼亞開始實行免費義務教育，推動了小學教育發展，“在施行義務教育第一年，適齡兒童凈入學率就從2000年的57%上升到75%，到2003年1月達到88.5%；與此同時，到2003年坦桑尼亞大陸小學達到12981所，教學條件和學校基礎設施得到改善”。

第三，制定教育發展計劃以保障小學教育發展。坦桑尼亞教育與文化部在2001年出臺《小學教育發展計劃》（2002~2006年），“該計劃強調對小學施行強制性義務教育，擴大資金來源、增加教育投入、改善學校設施，保證適齡兒童入學率、在校生保持率，關注招生數量、教學質量、教學資源利用率以及政策目標的落實；另外，中央政府大幅度下放權力以發揮地方和社會辦學的積極性”。[13]2006年，《小學教育發展計劃》（2007~2011年）出臺，“該計劃在強調招生數量的同時更加注重教學質量、教育供給、教育公平、體制完善以及政策規范”；[14]“對于教師的培訓和要求有了進一步提高，為強調教師的專業化發展而建立導師制以及教育督導機制”；[15]“其顯著特點是在制定和實施的不同階段，強調利益相關者的參與管理；不同于第一階段資金來源的多元化，第二階段的資金主要來源于國家預算。”[16]進入后社會主義時期以來，坦桑尼亞政府的各項教育政策探索與改革在很大程度上促進了其小學教育的恢復與發展，給整個民族和國家帶來了希望。然而，歷經長期殖民統治導致的貧窮落后以及獨立后社會主義建設與改革的失敗，以及較多的依賴于國際社會的支持和援助，導致坦桑尼亞當前的小學教育發展仍具有不穩定性，并且面臨許多棘手問題，如教育經費不充足、教育公平難保障、教育質量提高慢、教師薪資福利難保障、教育供需矛盾突出、師資隊伍培養不足等。

二、坦桑尼亞小學教育管理政策之啟示

自民族獨立以來，坦桑尼亞小學教育管理政策改革與發展歷經挫折，但最終指導了坦桑尼亞小學教育的深入發展，為該國民族教育的發展、國家的穩定、市場經濟的建設做出了重要貢獻。本文通過對坦桑尼亞小學教育管理政策演變的梳理，總結出對發展中國家，尤其是相對貧困落后的發展中國家小學教育管理政策制定與改革的重要啟示。

首先，必須基于國情國力制定教育目標。在教育興國上，廣大發展中國家必須均衡考量到社會經濟發展水平和國民需求，將基礎教育發展目標制定與其國情國力相結合。在坦桑尼亞進行社會主義建設初期，過激的社會經濟改革引發了小學教育發展的冒進，雖然在短時間內推動了該國小學教育的較大發展，但有限的教育資源承載著過重的負荷，終究未能使其小學教育實現從學生數量增長到教育質量提升的轉變。由于經濟發展水平低，坦桑尼亞小學教育在整個20世紀80年代停滯不前，甚至倒退；姆卡帕總統執政后，基于坦桑尼亞國情開展了一系列政策調整與改革，如《教育與培訓政策》就在一定程度上適應了當時坦桑尼亞市場經濟發展的需要，培養了大量專業性技術人才，為坦桑尼亞經濟的恢復與發展奠定了人力資源基礎。

其次，必須基于國際環境制定教育政策。當前，教育發展的國際化程度日益提高，一國教育的改革與發展不可避免地受到國際政治經濟和教育環境的影響。對于廣大發展中國家，尤其是長期遭受殖民掠奪、國力貧弱，并且在很大程度上受制于他國的中小發展中國家而言，其基礎教育改革必須審時度勢，在充分考量本國國情的同時，還要考量到與本國聯系密切的世界主要大國和國際社會組織的影響，做到趨利避害，爭取以最小的代價獲得最大的辦學效益。在坦桑尼亞進行社會主義改造和建設時期，西方資本主義國家隨即減少、甚至中斷了對其援助，并對其實施全面的封鎖政策，加上該國經濟發展水平原本就低，最終制約了其在社會主義政治體制下的基礎教育改革與發展，從20世紀70年代末到整個80年代都陷入了困境。相反，在1995年坦桑尼亞進行多黨總統選舉后，再次獲得了世界上主要資本主義國家和經濟組織的援助，并在2001年爭取到世界銀行和國際貨幣基金組織30億美元的減債，從而為其實施小學義務教育提供了資金保障，并為進一步促進坦桑尼亞其他各層次教育的發展奠定了基礎。

再次，必須突顯宏觀調控下的教育管理參與。傳統的教育管理強調管得嚴、管得周密、管得精確，如今的教育管理則更強調以合作和對話為核心的多元管理參與，尤其對于基礎教育階段的中小學，地方政權、社區和社會組織對其影響十分重要。目前，坦桑尼亞基礎教育管理權力逐步下放，公民參與教育管理的愿望普遍增強，一方面為地方政府和社會主體在小學教育決策和管理參與上提供了廣闊空間。另一方面也對中央政府在教育上宏觀調控能力的進一步提高提出了更高水平的要求。此外，在教育管理權力下放及教育管理參與興起的同時，處理好不同權力主體自身及其與各社會主體之間的關系也顯得尤為重要。坦桑尼亞自完成民族獨立以來，一貫強調小學教育辦學主體的多元化與社會主體的廣泛參與性。通過將小學教育管理權力逐步下放，不但減輕了中央政府的財政負擔，而且調動了地方政府和社會主體的辦學積極性，促使基層政府能夠協同社會力量及時有效地處理各種小學教育問題，尤其表現在坦桑尼亞社會主義發展初期，多元社會力量的辦學極大地促進了該國小學教育的發展。另外，社會主體對于小學教育管理的廣泛參與，實現了對小學教育發展的全面監督，充分發揮了基層政府與各方社會力量的協同作用。最終，教育管理參與力量的增強，促進了坦桑尼亞小學教育的發展，增強了該國政府對小學教育的宏觀調控能力。

最后，必須開展政策引導下的教育法制建設。政策更多的是行動指南，是政府為一定時期內路線的執行和任務的完成而制定的，具有較強的引導性與方向性。為使政策能夠得到推廣與執行，就需要加強相應的法制建設，通過立法的保障與制度的規范，最終才能實現政策執行的力度與效度。對于小學教育發展而言，政策引導下的教育法制建設不可或缺，在缺乏教育法律制度的時期，政府當局應在政策上加以引導；而為使教育政策能夠具體落實，則需要政府加快相應的法制建設，這樣才能夠保障基礎教育體制的穩定性和發展的可持續性。坦桑尼亞小學教育管理體制經歷了前社會主義時期、社會主義時期和后社會主義時期三個時期，政府在不同時期的教育政策各有側重，但均是為了相應時期小學教育的效益、國家的發展和社會的需要，在此基礎上制定了相關的法律制度，保證了教育政策的執行。政策引導下的教育法制建設，在很大程度上保證了坦桑尼亞小學教育政策的貫徹執行，保障了坦桑尼亞小學教育改革與發展的穩定性。

本文作者：李國偉 單位：南京師范大學教育科學學院