統籌城鄉稅制與統一城鄉稅制分析

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一、統一城鄉稅制是發展中國家特有的稅制目標

(一)城鄉二元經濟結構是發展中國家特有的經濟結構形態

1.發展中國家的二元經濟結構。以美國發展經濟學家、諾貝爾經濟學獎得主阿瑟•劉易斯為代表創造發展中國家經濟發展過程的二元經濟結構理論。劉易斯(A.Lewis，1915～1991年)在其《勞動無限供給條件下的經濟發展》一文中闡述了“兩個部門結構發展模型”的概念，揭示了發展中國家并存著傳統的農業經濟體系和城市現代工業體系兩種不同的經濟體系，這兩種體系構成了“二元經濟結構”。二元經濟結構的存在是發展中國家特有的經濟現象，也是發展中國家相對貧困和落后的重要原因。因此，統一城鄉經濟是發展中國家推進工業化和實現現代化的不二選擇。

2.城鄉二元經濟發展的階段。

(1)城鄉二元經濟發展必經兩個階段。二元經濟結構理論認為，從二元經濟發展到一元經濟，必然經歷兩個發展階段。第一，二元經濟并存階段。也即從純粹的農業國家向工業化國家過渡階段。在這一階段中，單一的農業經濟逐漸演變成為一個由傳統的農業部門與現代化工業部門同時并存的二元經濟。第二，從二元經濟向一元經濟轉型階段。在這一階段中，沉淀在傳統農業部門中的剩余勞動力全部轉移完畢，至最終出現城鄉一體化的勞動力市場為止。這時二元經濟完全消解，經濟進入一元狀態。

(2)工業化中期與工業反哺農業階段。當經濟發展到一定階段以后，國家就應該實行“工業反哺農業，城市支持農村”的戰略。從國際上看，為了保護農業的發展，西方發達國家在工業化進行到一定程度時都及時結束了對農業剩余的提取，轉入工業反哺農業、工農業協調發展階段。西方各國一般以工業產值超過農業產值作為結束提取農業剩余的依據，這一時期一般出現在工業化中期階段。發達國家從20世紀初期或中期開始，就逐步走上工業反哺農業，城鄉協調發展的道路。美國和日本先后在1890年和1910年就結束了由農業向工業提供資金的政策。到20世紀70～80年代，發達國家人均GDP都超過了1萬美元，城市化水平平均在70%以上基本上實現了城鄉融合。

(二)統一城鄉稅制的約束條件。

1.城鄉二元經濟結構決定城鄉二元稅制結構。馬克思主義經典理論告訴我們，經濟基礎決定上層建筑。城鄉二元經濟結構是城鄉二元稅制結構存在的經濟條件和體制基礎，它決定著城鄉二元稅制結構，而城鄉二元稅制結構則是城鄉二元經濟結構的產物。很難想象在二元經濟結構存在的背景下能夠順利實現一元稅制。顯然，城鄉二元經濟結構的消除或轉變是統一城鄉稅制的基本前提，而不是相反。要實現城鄉稅制統一，必先實現城鄉經濟一體化。把統一城鄉稅制視為統一城鄉經濟結構的體制機制條件，繼而提出以統一城鄉稅制促統一城鄉經濟的觀點是有悖馬克思主義經典理論的。

2.城鄉二元經濟結構的終結與劉易斯拐點的到來。統一城鄉稅制的基本前提是城鄉二元經濟結構的消除或轉變，而城鄉二元經濟結構轉化的核心是農業剩余勞動力向工業的轉移。經濟決定稅收，經濟結構決定稅制結構。城鄉稅制的統一取決于二元經濟結構的消失。二元經濟社會形態向一元經濟社會形態的轉變到位，城鄉有別的二元稅制必將為城鄉一體化的稅制所取代。當“劉易斯拐點”(即農村勞動力過剩向短缺的轉折點)到來之時，就是二元經濟結構、城鄉二元稅制終結之時，也就是一元經濟開啟、城鄉稅制統一之機。二元經濟結構理論認為，由于發展中國家農業中存在著邊際生產率為零的剩余勞動力，因此農業剩余勞動力的非農化轉移能夠促使二元經濟結構逐步消減。隨著農業部門富余勞動力向工業部門的逐步轉移，農村富余勞動力越來越少。當農村剩余勞動力最終轉移完畢，農業部門中不再有剩余農民(不增加總產出的和不增加總剩余的)時，勞動力也從過剩到達短缺的轉折點，此即“劉易斯拐點”。此時，農業部門的生產率與工業部門的生產率最終接近，經濟進入一元狀態，二元經濟結構消失，社會經濟進入穩定增長的階段。需要指出的是，劉易斯拐點不是一個確切的時點或者年份，而是一個時間段，或者說是一個時間區間。

3.統一城鄉稅制的進程取決于統一城鄉二元經濟的進程。城鄉二元經濟決定城鄉二元稅制，從而統一城鄉稅制的進程也取決于統一城鄉二元經濟的進程。統一城鄉二元經濟的進程快，則統一城鄉稅制的進程也快;反之，亦然。一般上，工業化、城市化起點高、發展速度快的發展中國家，其統一城鄉二元經濟所費時間相對較短，從而統一城鄉稅制的進程較快。工業化、城市化起點低的農業大國，其統一城鄉二元經濟所費時間相對長很多，從而統一城鄉稅制的進程較慢。總之，統一城鄉稅制的進程要與統一城鄉二元經濟的進程保持動態協調，既不可超前，也不可滯后。

二、統籌城鄉稅制是發達國家和發展中國家共生的稅制生態

(一)統籌城鄉稅制寓于統一城鄉稅制之中又獨立于統一城鄉稅制之外

從時間維度，統籌城鄉稅制寓于統一城鄉稅制進程中，又繼起于城鄉稅制統一后。統一城鄉稅制既包括城鄉稅種制度的統一，也包括城鄉稅收優惠政策的統籌安排。因此，統籌城鄉稅制始終寓于統一城鄉稅制之中。而城鄉稅制統一之后，城鄉稅種制度統一的任務隨之終結，但統籌城鄉發展的稅收優惠政策制度安排卻仍然在延續，不會終結。因為，城鄉差別的存在是永恒的。從空間維度，統籌城鄉稅制始終寓于發展中國家統一城鄉稅制進程中和城鄉稅制統一后，同時也是經濟發達國家稅制的常態。因為城鄉差別的存在是永恒的，不因一國的經濟發達程度而消失，只是發達經濟國家城鄉差別保持在一個可接受的狀態中，當然，這種狀態的保持有賴于城鄉稅收優惠政策的統籌安排。

(二)統籌城鄉稅制于經濟發達國家和發展中國家都是不可或缺的。

1.統籌城鄉稅制是常態。城鄉差別、城鄉發展非均衡的常態化，決定統籌城鄉稅制的常態。這里的常態化有雙層含義:其一，城鄉差別、城鄉發展的非均衡是可調節的，差別可縮小，非均衡度可降低，但難以徹底消除;其二，城鄉差別始終趨于縮小狀態中，城鄉非均衡發展始終趨于均衡發展狀態中，但永遠不會達到無差別和完全均衡狀態。因此，統籌城鄉稅制也是一種恒定狀態，而不是結果。

2.統籌城鄉稅制于經濟發達國家和發展中國家都是不可或缺的。統籌城鄉稅制與統一城鄉稅制不同，它與一國的經濟發展水平無關。城鄉二元經濟結構是發展中國家特有的經濟現象，固然存在著嚴重的城鄉差別、城鄉的非均衡發展，從而具有統一城鄉稅制和統籌城鄉稅制的客觀性。經濟發達國家，雖然實現了一元經濟，但是，城鄉差別、城鄉的非均衡發展無法根除，只是在程度上要比發展中國家緩和得多，因此，雖然沒有統一城鄉稅制的任務，卻也有統籌城鄉稅制的客觀性。

3.發展中國家統籌城鄉稅制在二元經濟向一元經濟轉型階段凸顯其價值。在二元經濟并存階段，城鄉稅制分立，因而統籌城鄉稅制的作用甚微。而在二元經濟向一元經濟轉型階段，城鄉稅制由完全分立走向逐步統一，先期統一的稅種制度提出涉農稅收優惠問題，因此，統籌城鄉稅制價值凸顯，并與統一城鄉稅制相交織。

三、中國統籌城鄉稅制與統一城鄉稅制的雙重任務

新形勢下中國城鄉關系的階段性特征決定了新階段統一城鄉稅制的雙重任務，即統一城鄉稅制是遠期任務，統籌城鄉稅制是近期重大任務。

(一)逐步統一城鄉稅制是新時期中國稅制建設的長期戰略任務

1.中國城鄉稅制的統一要與中國城鄉二元經濟結構向一元經濟結構的演進方向和進程相契合。城鄉二元經濟結構是制約中國經濟社會發展的重要體制瓶頸，也是中國城鄉二元稅制存在的經濟條件和體制基礎，統一城鄉稅制需要破除城鄉二元經濟結構。當中國城鄉一元經濟社會形態演進到位之時，就是中國城鄉稅制統一之日。因此，中國城鄉稅制的統一要與中國城鄉二元經濟結構向一元經濟結構的演進方向和進程相契合，既不能超越，也不能滯后。

2.中國統一城鄉稅制的城鄉經濟結構條件尚未完備。

(1)中國城鄉二元經濟的階段性判斷。目前，中國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，進入加快改造傳統農業、走中國特色農業現代化道路的關鍵時刻，進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期。這意味著，中國正式進入城鄉二元經濟發展的第二階段，即從二元經濟向一元經濟轉型階段。

(2)劉易斯拐點的遠期到來與中國城鄉稅制統一的遠期目標。統一城鄉稅制必須滿足一元經濟社會形態這個基本條件或前提條件，即“劉易斯拐點”的到來。中國客觀上存在著城鄉二元經濟發展形態，這是中國長期以來歷史、政治、文化、制度等多重因素綜合作用的結果。改革開放30多年，特別是統籌城鄉發展、區域協調發展戰略的實施，中國農村經濟社會發展取得了舉世矚目的成就。但是，城鄉二元結構造成的深層次矛盾也更加突出，農業基礎仍然薄弱，農村發展仍然滯后，農民增收仍然困難，城鄉發展差距仍然較大。這些矛盾和問題，有的是長期歷史發展中積累下來的，不是一朝一夕能夠消除的。因此，城鄉經濟社會一體化發展是一項復雜的系統工程，是一項長期目標。與之相對應，中國統一城鄉稅制也必定是長遠目標。目前中國農村經濟離“劉易斯拐點”尚有較大距離。第一，中國沉淀在農村的勞動力規模龐大，農業剩余勞動力的轉移遠未到達“劉易斯拐點”。中國現有農民工約1.6億人，未來10年將再有2億多農民進入城鎮，這表明中國農業勞動力的數量相當龐大，向工業部門的轉移較為低效，也使得中國工業化的進程趨向緩慢。第二，中國目前仍處在“半城市化”狀態，吸納農村剩余勞動力轉移的空間能力嚴重不足。2013年，中國城市化水平53.73%，處于半城市化水平國家。中國劉易斯拐點來臨要到2030年以后。市場經濟發達國家城市化水平平均在70%以上基本上實現了城鄉融合。因此，當中國劉易斯拐點來臨的時候，大約是城市化推進70%以上時。中國社會科學院《中國城鄉一體化發展報告2013》預測，到2030年中國城鎮化率有可能達到70%左右，基本完成城鎮化，約經歷105年。聯合國報告預測，2030年中國城鎮化水平將達70%。顯然，聯合國報告和中國社會科學院報告預測的中國城鎮化率70%的時間表是一致的。綜上，中國城鄉稅制的統一或城鄉稅制一體化的基本實現至少要在2030年以后，從而中國統一城鄉稅制成為遠期目標。

(二)統籌城鄉稅制是近期重要任務。

1.城鄉發展的不平衡決定現階段統籌城鄉稅制的客觀性。當前，中國農村、農業進入歷史上最好的發展時期之一，但是城鄉發展不平衡仍是中國現代化建設面臨的突出問題。農業比重大，農村人口多，是我們這樣一個發展中大國的基本國情。當前農村、農業發展環境復雜多變，形勢依然十分嚴峻。長期制約因素尚未根除，新的矛盾問題又不斷顯現，農村、農業發展面臨著基礎設施脆弱、比較效益下降、科技創新滯后、農民轉移就業困難、資源要素流失等瓶頸制約，保持農業穩定發展、農民較快增收的難度越來越大。如果現在通過統一城鄉稅制手段，對農業生產及農業所得征稅;或者現在就將對非農納稅人征收的貨物與勞務稅、所得稅、財產稅等不加選擇地拓展到“三農”，必然會重新增加農民的負擔。考慮到中國農業對工業提供剩余的長期性和犧牲性，為了給農業一個休養生息之機，現階段也還不可能完全實現農業與工業一樣、農民與城市居民一樣繳稅。而是將其作為未來中國稅制的構建方向，依照城鄉一體化的進程，有步驟地朝著這個方向邁進。正因為如此，中央提出當前要加大統籌城鄉發展的力度。從城鄉稅制建設角度，近期必須把統籌城鄉稅制擺到突出而重要的位置。

2.后農業稅時代，加大涉農稅收優惠支持力度的必要。

(1)涉農稅收優惠制度安排是國際稅收慣例，統籌城鄉稅制主要通過涉農稅收優惠的制度安排實現。當前，中國已進入了工業化的中期階段。從國外經驗看，這一階段是工業反哺農業的時期。從國內實際看，在經歷多年的城鄉二元經濟、農業支持工業后，農業弱、農村苦、農民窮，客觀上需要工業反哺農業。因此，目前特別要著力加大強農、惠農的稅收優惠力度，在收入相同的情況下，給予農民更多的稅收優惠。這不僅是為了促進公平，而且是為了幫助吸引生產要素更多地流向農業部門，促進現代農業的發展。

(2)加大涉農稅收優惠支持力度是實施中央加快構建新型農業經營體系戰略決策的客觀要求。健全城鄉發展一體化體制機制，加快構建新型農業經營體系，這是黨的十八屆三中全會作出的戰略決策，因此，在后農業稅時代，統籌城鄉發展的涉農稅收優惠政策，要緊緊圍繞這個戰略決策，堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，借鑒國際經驗，加大強農、惠農的稅收優惠力度，充分發揮稅收優惠政策對發展現代農業、加快構建新型農業經營體系的支持作用，鼓勵和引導工商資本向農業輸入現代生產要素和經營模式，夯實農村發展基礎，加快現代農業發展步伐。

3.加大強農惠農稅收支持政策的力度。

(1)堅持“多予、少取、放活”的指導思想。“多予、少取、放活”是2004年以來中央的關于“三農”問題的若干個一號文件堅持不變的方針，因此，應當成為統一城鄉稅制，加大強農惠農稅收支持政策的重要指導思想。“多予”就是要通過加大對非農產業、非農民納稅人的征稅力度，為國家加大對農村、農業和農民的財政轉移支付力度提供財力保證;“少取”就是對農村、農業和農民實行低于城市、非農產業和非農居民的輕稅負政策，對涉農項目、納稅人盡可能給予更多的稅收優惠;“放活”就是靈活運用各種稅收優惠政策工具，建立更簡便、更靈活的農村稅收征管機制，支持農民致富、農業發展和新農村建設。

(2)強農惠農稅收支持政策的著力點。第一，農村方面。主要鼓勵工業化與城市化協調發展，以均衡工業勞動力的區域配置，防止過度城市化導致農村剩余勞動力轉變為城市剩余勞動力。這包括鼓勵向農村地區引入工業，即鼓勵工廠和居民從都市遷往郊區，從大城市遷往中小城市;鼓勵邊遠地區、落后地區的工業開發;鼓勵都市周邊農村地區建設新城;限制在大都市中心區內上新的工業項目;支持統籌城鄉綜合配套改革試驗的推進。第二，農業方面。鼓勵發展合作經濟，扶持發展規模化、專業化、現代化經營;鼓勵發展特色農業;鼓勵發展現代農村金融，充分發揮其對發展現代農業的支持作用;鼓勵農村基礎設施建設和社會事業建設，促進鄉村生活方式城市化。第三，農民個人方面。鼓勵農民發展農業以外經濟，增加農業外兼業收入即非農收入;鼓勵農民以承包經營權入股發展農業產業化經營;鼓勵農民的職業技術教育，提升農民的人力資本，給予低收入農民群體以稅收豁免，促進城鄉就業水平一體化;支持農村社會保障體系的健全，促進城鄉社會福利水平一體化;鼓勵農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。

作者：霍軍 單位：廣西國稅局