改革干部人事檔案管理論文

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一、干部人事檔案管理制度的發展

(一)干部人事檔案管理制度發展的脈絡

改革開放時期(1979年至今)。1980年，中組部召開了第二次全國干部檔案工作工作座談會，了包括《關于加強干部檔案工作的意見》《干部檔案工作條例》《干部檔案整理辦法》在內的一系列文件、法規條例。1990年，中組部召開了第三次全國干部檔案工作會議，制定了現行的《干部檔案整理工作細則》。2005年11月，中組部召開了第四次全國干部檔案工作會議，對做好新形勢下的干部檔案工作提出了明確的要求。2010年1月27日，中組部專門召開了全國組織系統信息化建設工作座談會，明確提出要以信息化建設為契機，加強和改進干部人事擋案的內容建設。

(二)干部人事檔案管理制度的改革探索

為了建立與社會主義市場經濟相適應的干部人事檔案管理制度，解決轉軌時期出現的種種亂象，我國對干部人事檔案管理制度改革進行了探索。

1.推行人事檔案制度。1995年，當時的國家人事部在《關于建立和發展人才市場體系1996—2000年規劃綱要》中首次提出要大力推行和建立人事制度。人事的實質是人事工作的社會化、專業化、公開化管理。人事制度將原屬于單位承擔的社會職責從本單位中分離出來，推向了社會，使個人擺脫了與單位的依附關系，促進了計劃經濟時代的“單位人”向市場經濟時代的“社會人”轉變，有利于人才的合理流動和用人機制的健康發展。

2.建立流動人員人事檔案管理制度。20世紀80年代，隨著國家人才流動政策的逐步放開，單位和個人相互選擇的余地逐步擴大，流動人員的人事檔案管理成為了人事工作中迫切需要解決的問題。1989年12月，中組部、人事部正式了《流動人員人事檔案管理暫行規定》，流動人員人事檔案管理制度開始逐步建立了起來。流動人員人事檔案管理制度是以干部人事檔案管理制度為基礎，以人事檔案制度為依托，參考流動人員的特點而建立起來的，除了管理機構和管理對象不一樣以外，其中遵循的原則與管理方法和管理要求基本一致。

3.實行干部人事檔案的目標管理。1996年底，為了全面推行干部人事檔案工作制度化、規范化、科學化管理，中組部了《干部人事檔案工作目標管理暫行辦法》和《干部人事檔案工作目標管理考評標準》的通知，要求在全國范圍內的干部人事檔案管理機構實行目標管理。干部人事檔案的目標管理加強了中組部、各省、自治區、直轄市黨委組織部和中央機關各部門與基層干部人事檔案管理機構之間的聯系，統一了全國干部人事檔案工作制度化、規范化、科學化建設的步調。干部人事檔案目標管理的實質是為各級各類干部人事檔案管理機構提供一種晉級激勵機制。它是一種手段，不是最終目的。一方面，各項目標的設置不可能窮盡干部人事檔案管理的方方面面，另一方面，考評標準和考評內容容易滯后于干部人事檔案管理的實際情況，需要適時更新和調整。

4.開展干部人事檔案信息化建設。1994年，中組部頒布了《全國組織、干部、人事管理信息系統結構體系》，為全國的干部人事檔案信息化建設提供了系統開發和應用的標準。干部檔案信息化建設逐步走上正軌。2006年至今，干部人事檔案信息化建設進入了全面建設階段。干部人事檔案信息化建設的直接驅動因素是為了促進干部檔案的審核整改，通過對原始干部人事檔案材料數字化的形式保證干部人事檔案的真實性(原件不被篡改)。然而，干部人事檔案信息化建設的目的和意義遠不在于提高了干部檔案工作的效率和服務質量，其不斷的“溢出效應”更是深刻地影響到了干部檔案工作理念、方式的變革和干部人事檔案管理制度、規范的變遷。

二、干部人事檔案管理制度面臨的困境

(一)制度時滯———傳統干部人事檔案管理制度的失范

傳統人事檔案管理制度與戶籍制、單位制相與表里，共同構成了超穩定的社會結構的基礎。隨著社會主義市場經濟逐步確立和完善，戶籍制、身份制和單位制相繼進行了社會化改革，人才流動的不斷增加，傳統干部人事檔案的“政策情境”己經發生了巨大的變化。過分強調“集中統一”，“分級負責”的傳統檔案管理制度越來越難以適應時代變化，特別是各級人才交流機構沒有足夠的自主權，執行力不夠;干部人事檔案中，政審材料仍然占據著相當大的比重，像“組織意見”、“鑒定”、“個人總結”中的內容雷同、標簽化，缺乏實際參考價值，而反映干部自身素質內容的材料收集困難;偏重人事檔案的手工整理，程序繁瑣，效率低下;利用制度中針對本人及直系親屬的回避制度完全忽視了現代社會對檔案相對人知情權的呼求;不少干部檔案保管部門仍將干部人事檔案作為人身控制的工具，設置“人才壁全”，限制了人才資本的合理流動。

(二)新舊制度摩擦———干部人事檔案管理制度與人事檔案制度的博弈

為了減緩改革的震蕩，使新制度得以順利開展，便產生了雙軌制這一折中的改革模式。這一模式有利于積累經驗以便進一步深入改革，把改革的力度和社會心理的承受度結合了起來，使社會得到漸近穩步發展。但是，隨著時間的推移，雙軌制所產生的負效應也逐漸顯現。在現實中常常出現國家干部或企業員工由公共部門向非公共部門流動，或由非公共部門向公有部門流動的情況，甚至是來回多次的流動，比如一個國家干部流動到企業(包括私營企業、民營企業、三資企業)里當老板或者流動到大學里當教授，一位教授流動到企業里當老板，一位企業老板流動到國家機關當局長、主任等等。這時，人事檔案是否隨之轉遞，何時轉遞，轉遞到哪里就是個很大的難題，特別是由國家干部轉變為企業員工，其人事檔案就不應該隨之轉遞到企業人事部門，否則會造成泄密(因為黨政機關干部特別是高級領導干部的人事檔案使作為國家秘密而存在的)，而且，公務人員、軍人的人事檔案所有權屬于國家，是國家財產，不能隨意轉遞。還有對各類檔案管理部門的管理方法的交接，保密范圍的確定很難確定一個統一的標準。一旦發生數量大、范圍交叉的人事檔案轉遞，就容易陷入混亂、無序的管理狀態。除此以外，兩種制度之間常常由于某些規范的喪失而出現約束真空和規則漏洞。2001年出現的“中國黑檔”即是一例。“黑檔”的出現與討論一方面說明公眾對統一的、開放的人事檔案信息利用的需求越來越強烈，另一方面也顯示了一部分人利用制度的漏洞和人們對人事檔案權威性的信任而篡改、偽造人事檔案，剝裂人事檔案的真實性。

(三)意識形態剛性———干部人事檔案權力的固化

1.難以憾動的干部人事檔案權威。傳統干部人事檔案管理制度代表了一種政治身份等級、社會身份等級與資源分配等級。直到現在，干部人事檔案管理制度的設置，仍然是以組織對個人單向度不受制約的絕對權力架構為主，人事檔案對檔案相對人而言是全封閉的。在運作機制上，對政治忠誠與道德純潔的評判，是由基層單位組織討論決定的，個人必須無條件地服從任何一個小范圍內的大多數，從而使得干部人事檔案易于流變為派系斗爭的武器。現實中“以檔謀私”“以檔整人”“以檔卡人”的情況不乏如是。

2.封閉固化的干部人事檔案權力與利益。馬克思曾說:“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”美國現代社會學奠基人塔爾科特•帕森斯在談到權力時，曾說過權力是一種交換媒介，是一種可以無限擴張的資源，類似于一種經濟資源。權力是轉換能力而非控制能力。檔案管理人員將人事檔案作為一種控制手段，利用人事檔案的權力經過對人事檔案的“改造”而轉換成了自己的特殊利益。對于檔案相對人來講，文憑、職稱類的檔案“包裝”給人帶來的不僅是榮耀，而是權力、金錢的增值。改革這樣的人事檔案管理制度，放松人事檔案管理權限，下放社會人事檔案管理機構的自主權，等同于割去里面的利益鏈條，既得利益集團自是牢牢把持，毫不放松。所以，盡管干部人事檔案的社會化、專業化、現代化管理己經被呼吁了幾年，且從人事制度的施行上也可以瞧見改革的端倪，但若真正、完全實現這一目標，仍然會面臨相當大的阻力，其中，意識形態剛性、干部人事檔案權力的固化和特殊利益集團的把持是最為根本性的因素。

三、干部人事檔案管理制度改革的出路———建立公共人事檔案管理制度

為了解決干部人事檔案管理制度面臨的困境，由雙軌走向并軌，建立適應于社會主義市場經濟，能夠滿足公眾利用需求，包容多種人事檔案類型，體現人事檔案管理制度效益，特別是能夠解決流動人員人事擋案管理混亂的公共人事檔案管理制度，是當前干部人事檔案管理制度繼續深化改革一種出路。

(一)樹立公共人事檔案的理念，發揮人事檔案的公共服務性功能

公共人事檔案的公共性邊際范圍包括兩個方面:一是公共部門所形成的人事檔案，包括公務員人事檔案、專業技術人員檔案、公有企事業單位的職工檔案和學生檔案;二是非公共部門委托在各級人才交流服務機構管理的人事檔案以及各類社會流動人員人事檔案。公共人事檔案的范圍要比干部人事檔案的范圍廣泛的多，比干部人事檔案的表述更具有包容性。除了具有公共性和包容性，公共人事檔案還具有人本性的特征，體現為公共人事檔案不再是形成組織和管理組織的私有財產和權力的破碼，因為人事檔案是關于人事檔案相對人所形成原始記錄，并關系到檔案相對人以后的工作前途和命運，所以對于公共人事檔案的相對人而言，對本人人事檔案應享有知情權、利用權、隱私權以及對不合事實檔案記錄的救濟權、申訴權等等。公共人事檔案應以公共利益為原則，保障檔案相對人的合法權益。公共人事檔案的范圍要比干部人事檔案的范圍廣泛的多，比干部人事檔案的表述更具有包容性。因為公共人事檔案的公共性、包容性、人本性的特征，必然要求人事檔案功能的轉變。公眾對于人事檔案的話病也多在傳統干部人事檔案的政治控制功能上。傳統干部人事檔案過分側重于非民主化的“組織意見”、“單位鑒定”，多以組織評價為權威標準衡量個人的品行、能力與業績，對個人形成凝固化的主觀性定論，以此決定個人的發展前途，從而導致檔案功能的異化。公共人事檔案的公共服務性，或者說人事檔案的公共服務性一直是干部人事檔案管理制度所忽略的部分。我國的干部人事檔案工作一直是一項政治性高于業務性，保密性高于服務性的工作。黨的組織路線是為黨的政治路線服務的，而組織路線又是通過人事工作來實現的，人事檔案工作是人事工作的助手和工具，是直接為人事工作服務的。對人事檔案利用的普遍理解是人事檔案只供組織上了解掌握，只限于人事工作和其他有關工作使用。如果擅自擴大利用范圍，將這些情況隨意擴散出去，就會帶來一些不利因素，影響安定團結，影響人的積極性的發揮，給黨的事業造成不必要的損失。公共人事檔案追求的是公共利益，其基本功能是一種契約化的個人信息記錄，體現為公共服務性。公共部門的人事檔案應盡可能地去身份化、政治化、主觀化、神秘化，全面、真實地反映人事檔案相對人的德、能、勤、績、廉等各方面信息，為組織、人事工作提供及時、有效的信息服務。非公部門由各級單位委托在各級人才交流服務機構管理的職工檔案、流動人員人事檔案則更應該以人事檔案管理的社會化、專業化為目標，提高人事檔案信息化水平，注重實現人才信息資源的社會效益和經濟效益，并依托信息技術和網絡技術拓寬服務利用的方式，構建數字人事檔案利用中心等形式。

(二)以公共利益和制度效益為導向，完善公共人事檔案管理制度安排

公共人事檔案管理制度是在建立在人事檔案的公共服務性的基礎之上，其制度結構的變革要以實現制度效益為目標

1.及時調整收集范圍，強化收集制度。公共人事檔案的收集應依據不同的檔案類型，分別改善相應的人事檔案收集體系和收集重點:公務員、公共管理人員人事檔案繼續完善“德、能、勤、績、廉”方面的檔案材料;專業技術人員人事檔案應增加能突出反映個人專長、技術水平、工作業績等個性化材料;企事業單位職工檔案則要加強收集文化程度、專業職稱、獎懲情況以及近期考核、調動、工資變動、社會保障等方面的材料;學生檔案應根據人才市場的需求，增加個人品德素質、誠信水平、社會實踐能力和心理承受能力等方面的內容。檔案材料形成部門及檔案相對人要積極的參與意識和檔案意識，主動配合檔案材料的收集。

2.利用現代化技術，簡化手工整理。傳統的干部人事檔案整理規則干部人事檔案建立初期發揮了很大的制度效益。然而，直到今天，檔案人員仍將大量的時間應用到組卷、裝訂、拆卷、剪裁、技術加工中，程序繁瑣，費時費力，效率低下，制度運行成本增加，而且一些技術加工方法也損害了檔案材料的原貌。公共人事檔案的整理制度應以實現制度效益為原則，應用信息化技術，簡化人事檔案材料的整理步驟，放寬整理要求，使其達到條理、精煉、實用的要求即可。

3.重點審核德能勤績廉方面的材料。從社會信息的角度來說，人事檔案實際上是一種信用標志和信息記錄。公共人事檔案的主要功能是提供公共服務，而能夠承載公共服務功能的檔案材料主要來源于德能勤績廉方面的材料，鑒于節約、高效的要求，公共人事檔案的審核應重點集中在自然狀況、學歷材料、品德能力、信用記錄上面，而對工資材料、考察材料等由所在單位定期形成的檔案材料則簡單審核。

4.統一、簡化各類人事檔案轉遞制度。公共人事檔案包含人事檔案類型的多個方面，而每個人事檔案類型所在的單位系統內的轉遞要求不盡一致。國家公務員、職工、學生、流動人員之間的身份發生轉移時不同系統的轉遞要求會延長轉遞時間，影響轉遞的準確性、及時性、準確性和安全性。干部人事檔案轉遞制度在幾十年的發展過程中逐步形成了轉遞渠道單一、轉遞層次少、轉遞要求嚴格的規范制度，為了提高公共人事檔案的轉遞效率，最有效的辦法就是實行最高標準、最普遍的標準———統一實行現行的干部人事檔案的轉遞制度。

5.建立主動性、服務性的聯系制度。傳統干部人事檔案的聯系制度，局限在干部人事檔案管理部門與干部人事檔案形成部門，以及干部人事檔案管理部門與干部人事檔案轉遞部門之間。公共人事檔案管理制度的服務面跳出了組織、人事部門內部的藩籬，擴大至以國家公務員、企事業職工、學生、流動人員為主的公眾范圍，并為了實現公共利益，應將傳統機構與機構之間的被動、業務性的聯系而擴展至機構與機構、人(主要是檔案相對人)與機構之間的主動的、服務性的聯系，從而使得這種聯系更具有活力，交流更加通暢。

6.利用信息化建設的契機，擴大利用范圍。傳統干部人事檔案管理制度的服務面僅限于各組織、人事部門內部，對于干部本人及社會公眾、社會組織是沒有權利利用干部人事檔案的。公共人事檔案管理制度體現公共利益，發揮公共服務性功能。提供有效的利用、擴大利用范圍是最好的表現形式。干部人事檔案信息化建設的直接驅動因素是為了促進干部人事檔案的審核整改，公共人事檔案管理制度設計應將信息化建設和信息技術的應用從促進審核整改轉變到擴大利用服務方面。在全國范圍內建立以公共服務為目的，以開放性、多元化為主要特點，以維護公民和組織的合法權益為存在基礎的公共人事檔案信息服務體系。

(三)合理結合“集中統一”“分級負責”，發揮各級管檔單位自主權

在社會主義市場經濟環境下，公共人事檔案管理制度要求政府對人事檔案的管理從人身控制式的直接管理向運用政策、法規、標準等間接管理的方式轉變，統、分合理結合，尊重各地區、各級單位和其他社會組織的管檔自主權，特別是發揮各級人才交流服務機構的自主權，提高人才交流服務機構人事檔案管理的社會化、專業化、公益化程度，增強所屬人事檔案的公共服務性功能。使之真正成為組織識人、用人，評價能力、考核業績、鑒別誠信的有效依據。對于國家公務員人事檔案和參照公務員管理的部門人事檔案的管理，由于黨管干部的原則和公務員隊伍的相對穩定性，應繼續堅持“集中統一，適當分級”的管理原則，在各級組織、人事部門建立相應的管理機構，如人事檔案處、科室，干部信息中心、人事檔案綜合管理中心等;對于專業技術人員，公有企業、事業單位的員工檔案，各類名人檔案等，可以建立社會化、集約化和專業化的人事檔案中心，按地區、專業、類型等由政府出資興建，建立各種專門的人事檔案信息庫，在相關法律框架內，面向社會提供公共人事檔案信息服務;社會流動人員的人事檔案由各級人才流動服務機構管理，各級人才流動服務機構與其他組織的人事檔案管理部門相比，其人事檔案的管理應該更加體現公益性、服務性，根據要求為社會有關用人單位及人事檔案相對人提供多種形式的信息服務，同時切實維護和保障流動人員的正當權益。

(四)全面保障檔案相對人的權利，抑制檔案管理機構的檔案權力壟斷

從干部人事檔案管理制度向公共人事檔案管理制度轉變的過程中，應充分尊重和保障人事檔案相對人的權利，公共人事檔案相對人的權力至少包括這幾個方面:

1.公共人事檔案知情權。黨的十七大報告明確提出，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權，將知情權列于四種權利之首。人事檔案的知情權主要是指相對人合法擁有對本人人事檔案材料內容狀況及其利用情況等知曉的權利。在人事檔案中的十大類材料中，有經過本人填寫、組織蓋章認可的(如個人總結、入黨申請材料)，有組織填寫、本人簽字同意的(如年度考核表、干部任免審批表)，有組織根據本人實際情況如實記錄的(如學校的成績單、單位的工資表)。可見，真正需要對本人絕對保密的人事檔案材料只是其中的一小部分，對于全部的人事檔案材料完全向人事檔案相對人封閉的做法，并沒有充足的依據。對人事檔案知情權的無視或者說是一種壓制，是傳統人事檔案神秘性產生的根源。

2.公共人事檔案利用權。2007年由國務院制定的《政府信息公開條例》己經對公民利用與其自身相關的政府信息作了明確的法律保障。而人事檔案屬于與公民自身最密切相關的政府信息范疇。人事檔案的知情權也要求相應的利用權。鑒于保管流動人員人事檔案的人才流動服務機構是相對于流動人員與流動人員用人單位之間的第三方機構，其與流動人員、用人單位之間的利益關系不是很緊密，當前可以先從部分人才交流服務機構進行試點，先允許流動人事檔案相對人按照合法程序利用本人的人事檔案。待積累經驗，探索出合適的模式之后，再逐步擴大人事檔案相對人利用本人人事檔案的范圍，提供更多的利用形式。

3.公共人事檔案隱私權。人事檔案知情權的實現需要人事檔案隱私權的限制和輔助。一般來說，人事檔案材料中涉及相對人的隱私主要有:相對人自然狀態的隱私、健康狀況的隱私、婚姻狀況的隱私、財產狀況的隱私、受處分和處罰的隱私和政治、哲學、宗教信仰的隱私等等。保障人事檔案相對人的隱私權首先要處理好人事檔案管理中知情權與隱私權的沖突，明確知情權和隱私權的實現范圍;其次要擴大檔案形成、管理、利用程序的透明度，保證人事檔案相對人具有一定的參與度;最后對于人事檔案管理機構或個人偽造、篡改檔案、歪曲事實等不法行為，要制定相關的處罰措施，給予嚴厲的制裁懲處。

4.公共人事檔案申訴權。人事檔案相對人認為其人事檔案記載的內容與相關事實不符的，或者人事檔案管理行為對其形成侵權的，應該允許其提出申訴。明確和保障人事檔案的申訴權，實際上是對錯誤的人事檔案內容和不當的人事檔案管理行為對人事檔案相對人的物質或精神利益造成損害的一種救濟。只有對人事檔案相對人的申訴權給予有效的保障，才能對檔案管理機構的單向度的壟斷權力抗衡，形成一定的相互制約關系。建立公共人事檔案管理制度有必要在國家檔案法的制度框架下，將《干部檔案工作條例》和《流動人員人事檔案管理暫行規定》合并，制定統一的《人事檔案法》，以“人事檔案事務對人事檔案相對人本人公開”為基本原則，以保障人事檔案公共利益為前提，充分保障人事檔案相對人對有關檔案事務的參與權，保障相對人對本人的人事檔案享有有效的知情權、控制權以及對不符事實的檔案材料的申訴權。

(五)引導公眾對公共人事檔案管理制度的制度學習與制度信任、制度認同

人們對于制度的認同與忠誠首先要基于人們對新制度的學習與信任。人們對于人事檔案的價值判斷的極端變化———從“切膚之痛”到“雞肋”，從“神秘”到“冷漠”，實際上表明了人們對傳統人事檔案管理制度信任的缺失。美國現代政治學教授馬克•E•沃倫說，制度能否被信任，取決于他們是否被形成結構，以致他們能夠通過推理訴諸其構成規則。在那些沒有持續地訴諸這些規則的地方，普遍信任的基礎收到削弱。引導和促進公眾對公共人事檔案管理制度的學習在于使得作為制度的接受者，理解和接受公共人事檔案管理制度核心理念———公共服務。這是與傳統干部人事檔案管理制度區別最為明顯的標志。公共人事檔案管理制度再通過不斷地釋放正功能，逐漸建立起公眾的制度信任。對公共人事檔案管理制度的制度信任應包括兩個方面:一是對公共人事檔案內容的信任，即信任其為真實、完整的、有效的;二是對公共人事檔案程序的信任，即信任其會促進公共利益，保障相對人權利。進一步培養公眾對公共人事檔案管理制度感情和意識上的歸屬感，即制度認同。一種制度只有經過人們對制度的認同之后，即得到大多數社會成員在價值觀念上的認可和行動上的支持之后，才能成為有效的制度。一種制度得以延續和發展的程度，在很大程度上取決于人們(主要是制度的接受者)，對于該制度的認可和接受程度。在制度變革的問題中，之所以要談到引導和促進公眾對公共人事檔案管理制度信任與認同，主要是因為制度時滯情況不僅會發生在新舊制度的交替上，還會發生在人們的情感認知中，人們常常會停留在對傳統干部人事檔案管理制度的認知，且因為新的人事檔案管理制度缺失而造成公眾人事檔案正確認知的缺乏，人們以往對人事檔案的“絕對信任”與“普遍認可”在人事檔案功能弱化、傳統人事檔案管理制度失范的今天遭遇了嚴重的挑戰。公眾對公共人事檔案管理制度的信任與認同，有助于其與傳統干部人事檔案管理制度的進一步“決裂”，有利于干部人事檔案管理制度改革沖出困境，深入開展。

作者：陳艷 單位：青海省婦女兒童醫院