礦產資源資產審計的問題及對策

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摘要：報告指出，“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計”，實施自然資源資產審計是推進我國生態文明建設的重要舉措，礦產資源資產審計是自然資源資產審計的重要組成部分。本文首先界定了礦產資源資產審計的概念、主體、內容和對象；其次，詳細分析了現階段我國礦產資源資產審計存在的問題，最后，提出了相應的完善礦產資源資產審計的建議。

關鍵詞：礦產資源資產；礦業權；審計

一、引言

審計署在《審計署2008－2012年審計工作發展規劃》中明確指出要落實資源環境審計，詳細闡述了未來的五年礦產資源審計重點；2016年國務院通過了《全國礦產資源規劃（2016～2020年）》，指明了到2020年礦產資源勘探，開發、管理和保護工作的發展方向，因此礦產資源審計越來越受到國家的關注和重視。我國在許多省市都已經開展了礦產資源資產審計試點工作，例如：2014年3月，審計署南京辦赴山西省開展了礦產資源資產專項審計；2014年12月，審計署在濟南市完成了該項審計工作，并發表了《礦產資源資產離任審計初探》一文；2016年10月，國家審計署對新疆地區礦產資源開發保護情況進行了專項審計。審計試點為審計工作的全面開展積累了豐富的經驗，但也存在很多問題。

二、礦產資源資產審計概述

1．礦產資源資產的含義

礦產資源是指由地質作用形成的、具有利用價值的自然資源。我國礦產資源的大多數埋藏在地表以下，儲量、品質等不容易確定，通過現有的技術手段難以探測到礦產資源的全部價值。依照憲法和普通資產的定義，礦產資源資產是指由國家所有的，價值能夠計量的礦產資源。

2．礦產資源資產審計的概念

礦產資源資產審計是國家審計機關對領導干部任職期間所管轄的礦產資源資產的交易、開發利用和保護情況進行監督和評價，從而反映和揭露領導干部和礦業權人相互勾結，領導干部濫用職權尋租腐敗、為了追求經濟效益以破壞環境為代價等損害國家利益的行為。

3．礦產資源資產審計的主體、內容和對象

礦產資源資產審計主體以國家審計機關為主，內部審計機構為輔。礦產資源的審計對象可以分為政府領導干部和礦業權人。政府領導干部包括國土資源部門、國資監管部門、工商部門、環保部門等政府官員，礦業權人包括礦山企業和地勘單位。對于政府領導干部主要審計相關政策的執行情況，礦業權審批、出讓、轉讓的合法性，資金使用的合規性和績效性，環境恢復、治理的時效性。對于礦業權人，礦業企業主要審計開發項目中的招標投標的合規性，建設資金使用的合法性、效益性，來往款項的真實性，拆遷、征地補償費用等。地勘單位主要審計專項資金使用的合法性，內控制度執行的有效性等。

三、礦產資源資產審計存在的問題

1．審計基礎薄弱，審計依據不足

一是缺少相應的法律規范和操作指南。法律規范是開展礦產資源資產審計工作的重要保障。雖然我國已頒布了《礦產資源法》、《審計法》，但缺少針對礦產資源綜合性的審計法規，既能明確礦產資源開發、使用、管理的規范，又有具體的審計操作指南，體現領導干部的審計責任。二是沒有建立完善的礦產資源資產負債表。礦產資源資產負債表是進行礦產資源資產審計的基礎，中共十八屆三中全會提出了要探索編制自然資源資產負債表，但我國進行試點編制的省份較少，而且編制礦產資源資產負債表的難度較大。一方面，礦產資源多埋藏于地下，統計難度大，其價值量化困難；另一方面，我國對礦產資源資產負債表缺乏統一的具體的編制準則和成熟的思路方法，這些都在一定程度上影響了礦產資源資產審計工作的開展。

2．審計取證困難，審計風險加大

礦產資源資產審計依賴于取得客觀的礦產資源資產數據，但在我國取得礦產資源資產數據難度較大。一方面，由于礦產資源信息保管較為分散，很多數據分散的保存于國土資源部門、安全監察部門和環保部門手中，例如，礦產資源的開發管理，礦業權的審批和流轉等工作資料由國土資源局負責保存；礦產資源安全檢查、整治整改的信息披露數據由煤礦安全監察局保存；礦產資源開發項目中的環保指標數據由環保局保管。然而各部門之間缺乏合作共享機制，沒有建立統一的數據共享平臺，還有一部分的數據是保密的，這些無疑的給審計人員的取證帶來了很大困難；其次，我國目前沒有強制對礦產資源信息的披露，對于已披露的數據由于各部門自身利益的驅使，不能做到百分之百的可靠、客觀和公允，從而無法收集到充分的審計證據。另一方面，大部分被審計單位很少建立礦產資源資產臺賬進行登記和核算，相關的財務核算沒有統一的格式和規范，導致信息之間無法比較，加大了審計風險，嚴重影響了審計成效，給審計工作的開展帶來了巨大障礙。

3．審計力量薄弱，審計效率不高

（1）審計人員不足。在礦產資源資產審計中，有些省市的礦產資源開發項目需要審計人員全程跟蹤，開發項目時間長，規模大，數據采集困難，工作量大，需要大量的審計人員。而當地的審計局可能同時面臨組織開展多個審計項目，無法調配更多的審計人員參與到礦產資源資產審計項目當中，影響了審計效率。（2）缺少復合型審計人才。對于礦產資源開發項目的審計涉及的范圍廣，專業性較強，需要審計人員既要具備財務審計的專業知識，又要具備礦產資源知識、工程造價知識、生態恢復知識，看得懂施工文件施工圖，還要掌握地理信息技術、衛星遙感技術等新型技術方法。而當前大部分礦產資源資產審計人員知識結構以財務審計為主，對工程管理、生態保護、新型監測技術的運用方面知識儲備不足，嚴重影響了審計工作的開展。

4．責任難以界定，追責問責困難

責任界定是影響審計結果公允有效的關鍵所在。很多原因導致了礦產資源資產開發利用產生的生態效益和社會效益的責任難以準確界定。一是因為礦產資源資產開發產生的影響具有滯后性。礦產資源開發造成的環境破壞和地表塌陷可能在當時的領導干部任職期間沒有顯現，但是在接任的領導干部任職期間，這種惡劣影響可能就體現出來，責任的主體難以準確追究。二是因為礦產資源資產開發利用導致的環境破壞和污染具有流動性，導致領導干部跨區域責任界定不明確。礦產資源資產開發利用會造成大量的空氣污染和水污染，而空氣和河流都具有流動性，很有可能出現上游污染下游埋單的情況，各責任主體之間相互推諉，難以準確進行歸責。

四、礦產資源資產審計破解之策

1．強化審計基礎，完善審計依據

第一，要加快編制礦產資源資產負債表。加快編制一套專屬于礦產資源核算體系的礦產資源資產負債表是開展礦產資源資產審計工作，完善審計評價體系的重中之重。編制礦產資源資產負債表，首先，應制定相應的準則，可以借鑒會計準則，確定礦產資源資產負債表的各個科目及各個科目所包含的內容和具體核算方法；其次，要解決礦產資源資產價值量化問題。只有解決這個問題，才能將相應的價值填進資產負債表中。要建立一套專屬于核算礦產資源價值的評估體系和評估標準，確定礦產資源評估的各項指標，定期對礦產資源的價值進行評估。應建立監測與核算協同機制，完善礦產資源的監測點，建立數據庫，為礦產資源資產的價值評估提供基礎的數據支持；最后，應編制具體詳細的操作指南，聯合其他管理部門完成資產負債表填制工作。第二，要完善立法。我國目前還沒有專門針對礦產資源資產審計方面的法律制度，這使得當下在進行礦產資源資產審計時缺少必要的法律依據。為此，必須進一步強化礦產資源資產審計的法律環境，一方面，可以重新修訂已有的法律法規，可以修改《憲法》中關于自然資源資產審計方面的法律制度，進一步明確審計機關在礦產資源資產審計中的職責和權限。也要修改《審計法》中關于礦產資源資產審計方面的相關規定，明確領導干部礦產資源資產審計的內容、目標和標準，強化審計結果的運用；另一方面，可以建立新的關于礦產資源資產審計方面的法律制度，礦產資源資產審計的立法工作，要深度結合各個區域礦產資源的特點，邀請礦產資源方面的專家、審計方面的專家學者共同探討、商議，也可借鑒國外關于礦產資源資產審計方面的立法經驗和廣大人民群眾的智慧，制定出符合礦產資源資產審計現狀、滿足中國國情的法律制度。

2．加強隊伍建設，增強審計力量

審計人員的素質是影響審計成效的關鍵因素，因此組建一支高素質、復合型的審計隊伍對礦產資源資產審計工作的開展是十分必要的。礦產資源資產審計隊伍建設可以從以下幾個方面來提高：第一，加強對現有審計人員的培訓，著重提高審計人員在其他學科方面的知識儲備，提高審計人員對3S技術、測繪技術、大數據、云計算新型技術手段的運用能力，加強對審計人員的后續教育，定期對審計人員進行業務考核。第二，可以借助社會審計力量。在不影響政府工作的前提下，可以借助一些社會審計力量，聘請一些社會審計專業人士加入審計隊伍中，另外，在一些礦業企業中也有礦產開發、測繪等專業人才，政府可以在不影響工作和保密紀律的前提下，聘請這些人才，壯大審計隊伍。第三，政府可以和一些高校展開合作，聘請相關領域的專家教授進行工作指導，建立專家庫，集思廣益。第四，要與其他部門展開合作。在進行礦產資源資產審計時可以借調一些國土資源部門，環保部門人員開展聯合審計。同時應聯合其他部門，建立礦產資源資產數據共享平臺，加強礦產資源信息的整合，在保證數據真實、完整、有效的前提下，實現數據共享。

3．科學界定責任，提高審計成效

礦產資源資產開發污染影響范圍較廣，針對相鄰兩個區域或多個區域領導干部責任無法界定的問題，可以對相關的幾個地區開展跨地區合作審計，對上游和下游區域的領導干部同時展開審計，明確水質變化原因，確定為此負責的領導干部。此外，政府機關必須要落實領導干部生態環境責任終身追究制，對每一位領導干部都要建立相關檔案，記錄任職期內重大決策、資金劃撥使用情況、礦產資源開發利用情況以及生態環境現狀，追蹤記錄，實行領導干部責任終身追究制。

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作者：孫子家 宋傳聯 單位：長春理工大學經濟管理學院 東北師范大學