談深化礦產資源管理改革政策

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摘要：2019年底自然資源部印發推進礦產資源管理改革文件后，部分省份相繼出臺了貫徹落實的政策文件。其中，貴州省出臺的深入推進礦產資源管理改革政策文件創新力度較大，具有較強的借鑒意義。本文概述了貴州省改革政策主要內容，對建立礦業權登記制度、取消礦業權管理事項和登記要件、改進礦業權出讓收益計算方式、推進礦業權管理數字化建設等政策亮點進行了評析，總結提出了供國家層面完善礦產資源管理制度和進一步深化改革的相關啟示和建議。

關鍵詞：貴州??；礦產資源；管理改革；評析；啟示

2017年2月，中央印發《礦業權出讓制度改革方案》，率先在山西、福建、江西、湖北、貴州、新疆6個?。▍^）推進礦業權出讓制度改革試點，經過2年多的改革試點，2019年底自然資源部印發《關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規〔2019〕7號，以下簡稱“7號文件”），將礦業權出讓制度改革成果在全國推開，同時吸收了油氣勘查開采體制改革和礦產資源儲量管理改革有關成果。7號文件印發后，目前已有黑龍江、江蘇、浙江、安徽、江西、山東、湖北、廣西、貴州、云南、甘肅、寧夏等10余個省份的省級自然資源主管部門先后出臺了政策文件，結合本地實際提出貫徹落實7號文件具體要求。經對比分析，多數省份出臺的政策文件是對7號文件規定的細化完善，較少突破7號文件框架。相比之下，貴州省作為6個礦業權出讓制度改革試點省之一，在充分總結試點經驗基礎上，2020年9月印發的《貴州省自然資源廳關于深入推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（黔自然資規〔2020〕4號，以下簡稱“貴州省4號文件”）［1］則改革創新力度相對較大，在礦業權出讓、登記、有償使用、信息化管理等方面出臺了一系列新舉措，本文試對其改革主要內容及亮點作簡要評析，總結提出有關啟示和建議。

1貴州省礦產資源管理改革政策主要內容

貴州省4號文件總體上可分為細化落實自然資源部7號文件要求和結合本省實際進一步改革創新兩大方面內容。

1．1細化落實自然資源部7號文件政策措施

自然資源部7號文件主要為全面推進競爭出讓、完善礦業權登記管理及改革礦產資源儲量管理3大方面內容［2］。貴州省4號文件對7號文件規定進行了細化落實。一是落實7號文件同一礦種同級管理要求，明確省級及以下各級自然資源主管部門礦業權出讓和登記權限所對應的礦種。省級自然資源主管部門負責煤、煤層氣、金、鐵、鉻、銅、鋁、鎳、鋯、磷、螢石、錳12種礦產的礦業權出讓登記及相關事項管理，同時還明確了市、縣級自然資源主管部門權限。二是落實7號文件積極推進“凈礦”出讓要求，細化了“凈礦”出讓機制，明確了“凈礦”出讓中意向提出、匯總提交、聯查聯審、批準實施等各環節中各級政府和部門的職責。三是細化落實7號文件油氣探采合一制度及資格準入有關定，明確了煤層氣礦業權人應滿足凈資產不低于3億元的資格要求，但煤炭礦業權人增列煤層氣礦業權的除外，且煤炭采礦權可優先增列煤層氣礦業權。煤層氣實行探采合一制度。四是細化7號文件關于探礦權延續時縮減面積有關規定。補充了因規避生態保護紅線等超過應縮減面積的，可在下次探礦權延續時抵扣應縮減面積。補充了探礦權增列礦種有關規定。五是儲量管理改革方面，補充了加強地質資料匯交管理有關要求。

1．2結合本地實際進一步改革創新

在落實自然資源部7號文件改革要求基礎上，貴州省4號文件充分吸收2017年以來該省礦業權管理改革試點成果、礦產資源領域“放管服”改革有關成果及多年來積累的礦業權管理實踐經驗，聚焦礦產資源管理主責主業，從建立礦業權登記制度、簡化礦業權登記要件、取消部分管理事項、改進礦業權出讓收益計算方式、加強礦業權管理數字化建設等方面提出了具有本省特色的一系列新的政策措施，對礦業權管理領域開展系統性改革，把礦業權管理從原來的“重審批”向“重權屬”“重服務”“重監管”轉變，形成了較大的改革合力，將顯著提升礦業權管理效率和服務水平，有利于進一步減輕礦業權人負擔，激活礦業市場活力，切實改善礦業領域營商環境。

2貴州省礦產資源管理改革政策亮點評析

2．1建立了礦業權登記制度

目前，我國施行的是礦業權審批登記制度，隨著礦業權競爭出讓的全面推開，社會主體競得礦業權后辦理勘查許可證或采礦許可證還需由具有發證權限的自然資源主管部門進行審批，不利于充分發揮市場配置資源決定性作用，也存在“重審批”“輕物權”的弊端，不利于維護礦業權競得人的合法權益。貴州省4號文件規定，礦業權人與自然資源主管部門簽訂礦業權出讓合同，并按規定完成礦業權出讓收益處置后，即可取得勘查許可證或采礦許可證。4號文件中的礦業權人包含招標、拍賣、掛牌出讓礦業權的競得人，批準協議出讓的受讓人，以及申請探礦權轉采礦權的探礦權人。貴州省4號文件實質上是將需要審查的內容提前在礦業權出讓前的基礎工作中進行把關，變礦業權審批登記制為出讓合同約定登記制。

2．2取消了若干礦業權管理事項

近幾年來，礦產資源領域深入推進簡政放權，取消了地質勘查資質審批、礦業權協議出讓單獨審批、招拍掛及協議出讓劃定礦區范圍審批、采礦權生產規模變更審批登記、礦業權設置方案備案核準等一系列管理事項，取得顯著成效。貴州省4號文件在此基礎上進一步取消一批管理事項。一是全面取消劃定礦區范圍審批事項。除招拍掛及協議出讓外，探礦權轉采礦權也不再受理劃定礦區范圍審批事項，礦區范圍由登記管理機關確定后在采礦權出讓合同中約定。改革后探礦權轉采礦權減少了“劃定礦區范圍”這一道審批環節，有效提高管理效力。二是礦產資源綠色勘查實施方案評審、備案事項。礦產資源勘查實施方案是探礦權人開展勘查活動的依據，也是自然資源主管部門對探礦權進行監管的重要依據，但編制勘查實施方案并通過評審并不一定要作為探礦權登記的前置條件。貴州省4號文件取消勘查實施方案的評審、備案，不再將其作為探礦權登記要件，只需探礦權人出具編制方案并按方案進行綠色勘查的承諾書，并將方案納入礦業權人勘查開采信息公示進行監管。

2．3取消了一批礦業權登記要件

礦業權登記要件的準備時間直接影響申請人取得礦業權的時間，尤其是一些準備時間較長的要件，直接決定了取得礦業權的快慢。貴州省4號文件圍繞建立礦業權登記制度大幅消減登記要件，主要包括：一是不再將環境影響評價報告及批復文件作為采礦權登記要件。在采礦權新立登記要件中，編制環境影響評價報告并取得環保部門批復是耗時最長的一個要件之一，盡管國務院241號令規定環境影響評價報告作為采礦權登記要件，但2016年修訂的環境影響評價法已經未將環境影響評價報告作為辦理采礦許可證的前置條件，該要件的取消將大幅縮短采礦權人獲得采礦許可證的時間。二是不再將礦產資源綠色開發利用（三合一）方案作為登記要件。貴州省是全國較早實行礦產資源開發利用方案、土地復墾方案、礦山地質環境保護與治理恢復方案合并編制的省份［3］，合并之后為礦產資源綠色開發利用（三合一）方案。貴州省4號文件取消了（三合一）方案要件，僅要求礦業權人出具承諾書，承諾在約定時間內完成方案編制評審，并將按照評審通過的方案依法履行資源合理開發利用和生態修復義務。該要件的取消將進一步縮短獲取采礦許可證的時間。三是不再將煤礦核準文件、礦山初步設計、安全設施設計等作為礦業權登記前置要件。四是不再要求礦業權人出具礦產資源儲量登記書、勘查項目完成報告或終止報告、閉坑地質報告、市縣核查意見表等要件。

2．4改進礦業權出讓收益計算方式

自2017年礦業權出讓收益征收管理制度實施以來，一方面更好地維護了礦產資源國家所有者權益，另一方面在實踐中也還存在一些問題。例如對于資源儲量較大、礦山服務年限較長的（尤其是超過法定發證年限），雖然提出了探索通過礦業權出讓收益率征收的規定，但國家層面并未出臺具體規定，目前僅有少數省份出臺了地方政策，多數省份仍統一按價征收，盡管允許分期繳納，此類情形礦山企業負擔仍然較大。貴州省4號文件對礦業權出讓收益計算方式進行了改進，不再與礦山服務年限掛鉤，而是用發證年限計算，具體計算公式為：礦業權出讓收益＝市場基準價×擬動用資源儲量。其中，擬動用資源儲量＝推薦生產規?！涟l證年限×1．5（備用系數）。擬動用資源儲量的上限是評審備案的資源儲量，若擬動用資源儲量小于評審備案的資源儲量，待采礦權延續時再處置出讓收益。這種計算方式一方面與礦產資源開發利用方案要件及生產規模變更審批取消相銜接，另一方面僅征收發證年限內擬動用資源儲量的出讓收益，有利于減輕礦山企業負擔。

2．5推進礦業權管理數字化建設

貴州省4號文件在礦業權管理數字化建設方面也有自身特色。一是針對提出建立全省統一的礦產資源儲量數據管理系統，要求省、市、縣各級礦業權登記機關統一使用“一個系統”和“一張圖”進行評審備案，解決了各級自然資源主管部門儲量管理數據不共享的問題。二是推進礦業權登記管理系統改造升級，實行礦業權管理“四同”，即各級礦業權登記機關統一使用同一登記系統、網絡、底圖、數據庫，并按照發證權限對底圖和數據庫及時進行更新和清理，確保各級礦業權登記數據的準確性和實效性。礦產資源儲量和礦業權登記管理數字化建設工作的推進，將為相關改革措施的落地提供重要保障，進一步提升礦業權管理效率和服務水平。

2．6細化落實措施有自身特點

除上述亮點外，貴州省4號文件一些細化落實7號文件的措施也有自身特點。一是省級礦業權出讓登記權限下放幅度大。省級僅保留煤、煤層氣、金、鐵、鉻、銅、鋁、鎳、鋯、磷、螢石、錳12個礦種出讓登記權限，其中錳為緊缺重要礦種且為貴州省優勢礦種，其他11個礦種為自然資源部負責的14個重要戰略性礦種以外的戰略性礦種。與其他省份相比，貴州省級負責礦種相對較少，其他金屬礦種都下放市級，下放力度較大。同時，縣級負責的礦種比原國土資源部規定的第三類礦種范圍稍有擴大，增加了可直接出讓采礦權的建筑用白云巖、建筑用砂、建筑用輝綠巖、建筑用花崗巖、建筑用凝灰巖、建筑用大理巖、建筑石料、磚瓦用砂巖、磚瓦用砂9種普通建筑石料礦種。二是合理調整采礦權有效期確定標準。國務院241號令及自然資源部現行有關規范性文件確定采礦權有效期上限的標準是礦山生產建設規模?？紤]到礦山生產建設規模由行業主管部門負責，自然資源主管部門已不再辦理生產規模變更登記，以生產建設規模確定采礦權有效期已不適應現實管理需要，貴州省4號文件將采礦權有效期上限標準改為依據評審備案的礦產資源儲量規模大小，儲量規模大、中、小型對應的采礦權有效期上限為30年、20年、10年，并規定砂石土類采礦權上限為10年，使采礦權有效期的確定有了更明確的標準。三是增加了實行“凈礦”出讓的礦種。貴州省4號文件在自然資源部7號文件明確的砂石土采礦權須開展“凈礦”出讓基礎上，增加了勘查開采技術條件相對簡單的地熱、礦泉水直接出讓采礦權的也應實行“凈礦”出讓。四是對于礦產資源儲量評審范圍，在自然資源部7號文件明確的儲量評審范圍基礎上，補充了礦業權人提出評審備案申請的其他情形也可評審備案，有利于更好服務礦業權人。

3啟示與建議

貴州省以貫徹落實自然資源部7號文件要求為契機，在全面落實7號文件基礎上，結合貴州省實際，充分吸收多年來的管理經驗和改革成果，全面深化礦產資源管理改革，為國家層面完善礦產資源管理制度進一步深化改革提供了很好的參考和借鑒，主要啟示和建議如下。

3．1增強改革的整體性、系統性和協調性，匯聚改革合力

貴州省4號文件從礦業權出讓、登記、監管各個環節通盤考慮，圍繞建立完善礦業權登記制度，通過細化“凈礦”出讓機制、刪減礦業權管理事項和登記要件、完善礦業權登記具體規定、調整礦業權出讓收益計算方式、加強信息化建設等一攬子改革措施，使其礦產資源管理改革政策具有很強的整體性、系統性和協調性，匯聚成巨大的改革合力。例如，礦業權登記要件中的環境影響評價報告批復、煤礦產能核準、“三合一”方案評審，都是具有審批性質的管理事項，如果不將其取消，則不可能真正做到“凈礦”出讓，因為即使出讓成交了也還需要進行上述審批，如果不能通過審批則無法辦理礦業權登記，也就不可能建立礦業權登記制度。此外，加強礦業權管理數字化建設也和一些礦業權登記要件的刪減關系密切，如市縣級核查意見可通過省、市、縣級共同使用并聯網的礦業權登記管理系統獲取等。正是由于貴州省的改革措施較好的注意了政策的系統性和協調性，才能較好地實現提升礦產資源管理效率和服務水平的根本目標。

3．2把簡政和監管有機結合，實現管理效率和質量雙提升

貴州省4號文件取消的礦產資源綠色勘查實施方案評審、備案事項，以及不再將“三合一”方案作為申辦采礦許可證的前置條件，并不是一放了之，而是同時把監管抓起來，均要求礦業權人出具編制方案并按照方案從事勘查開采及修復活動的承諾書，對不能完成承諾書相關條款要求的，根據相關法律法規進行處罰并實施聯合失信懲戒。同時還將礦業權人勘查開采及修復活動納入礦業權人勘查開采信息公示制度進行監管。此外，在監管方面貴州省已有一定基礎，組織開發了“礦產資源開發利用批后監管系統”［4］，有效提升了監管效能。貴州省放管結合的相關舉措符合國務院關于對已經取消的審批事項但仍需由政府進行監管的，由相關主管部門負責事中事后監管的精神和要求。通過把簡政和監管結合起來，一方面有效提升了管理效率，另一方面則保障了管理質量的提升，從而確保礦產資源領域更好的履行自然資源管理“兩統一”職責。

3．3一些具體政策措施值得參考借鑒

貴州省4號文件中一些具體政策措施值得借鑒參考。一是圍繞建立礦業權登記制度實施的一系列簡政措施，包括取消劃定礦區范圍審批事項，取消礦產資源勘查實施方案評審備案，取消環境影響評價報告及批復、煤礦核準文件、勘查實施方案、“三合一”方案作為礦業權登記要件等舉措，對于顯著提升礦業權登記效率具有重要影響，也是建立礦業權登記制度的前提。二是建立“凈礦”機制的有關鼓勵措施值得借鑒研究，如鼓勵將礦業權與土地使用權打包出讓，分別計算礦業權出讓收益和土地使用權出讓金，鼓勵對礦山開采涉及的土地、林地、草地等其它自然資源及人員搬遷安置、有關資產等進行統一確權評估，與礦業權出讓收益分列。這些措施值得深入研究，若能落地將實現真正的“凈礦”出讓。三是不再將礦業權出讓收益計算與礦山編制的礦產資源開發利用方案中的服務年限和生產規模掛鉤，而是用發證年限與推薦生產規模計算，有利于減輕礦山企業負擔，值得在國家層面完善礦業權出讓收益制度時參考借鑒。

3．4建議加強改革進展跟蹤及成效評估，適時推廣成功經驗

鑒于貴州省4號文件在自然資源部7號文件基礎上改革創新力度較大，諸如不再將環境影響評價報告及批復、“三合一”方案作為采礦權登記要件，以及調整礦業權出讓收益計算方式等力度較大的改革措施，其實施成效及存在問題有待通過實踐進行檢驗。建議在自然資源部7號文件精神及總體框架下，加強對全國各省礦產資源管理改革進展跟蹤及實施成效評估，特別對貴州省這樣改革創新力度較大省份改革進展的跟蹤評估，通過對比分析總結各地成功經驗，剖析存在問題和不足，綜合提煉形成可復制可推廣的經驗做法，供各地進一步深化礦產資源管理改革借鑒參考，對于具有普適性且實施效果良好的措施的在國家層面完善礦產資源管理制度時予以吸收推廣。實現以地方的礦產資源管理改革的生動實踐完善國家礦產資源管理制度，解決我國礦產資源管理改革中存在的操作性不足、新舊制度銜接不暢及事中事后監管力度不夠等問題［5］，推動全國礦產資源管理服務水平實現新的提升。

參考文獻

［1］貴州省自然資源廳．貴州省自然資源廳關于深入推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）［EB／OL］．

［2］曾凌云．新形勢下深化礦產資源管理改革的思考和建議：面向治理體系和治理能力現代化的視角［J］．中國國土資源經濟，2020，33（7）：24－28．

［3］曾凌云，王聯軍，史登峰．礦產資源開發利用及生態修復相關方案管理優化分析與建議［J］．中國礦業，2020，29（4）：16－19．

［4］陳洋，姚茂宣．礦產資源開發利用批后監管系統設計：以貴州省為例［J］．國土資源信息化，2018（2）：29－33，12．

作者：曾凌云 單位：中國地質大學（北京）地球科學與資源學院