房產稅立法存在的問題及對策

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摘要：“積極穩妥地推進房地產稅立法和改革，做好試點工作”，這是被刊登在《求是》上一篇名為“扎實推動共同富裕”的文章向大眾所傳遞的信號，房產稅改革再次成為社會關注的焦點。目前我國個人所有非營業用房產屬于免納房產稅范疇，但上海、重慶二地已針對居民自住房進行了為期十年的征稅試點工作。盡管試點情況不盡如人意，其經驗依舊值得借鑒。在全面貫徹“房住不炒”及推動實現共同富裕的背景下，房產稅的推行乃大勢所趨。

關鍵詞：房產稅；必要性；試點

一、我國古代房產稅的歷史沿革

房產稅并非現代社會的獨特產物，有關房產的稅收在我國古代早已有跡可循，且為封建時期稅收體系中的重要稅種。在唐朝之前房產稅較為零散，其往往依附于其他稅種如財產稅、市稅，尚不具備獨立稅種之地位。一般認為，周朝的“廛布”為我國最早的房產稅，1但其征收程序和標準已無法獲知。西漢時漢武帝征收了一種名為“算緡”的財產稅，其中房產稅也屬于征收范圍，朝廷根據房產總值按一定比例來征稅。此后，與房產有關的稅收繼續存在，如東晉的“估稅”、北魏的“店舍稅”等。[1]唐德宗時朝廷開征“間架稅”，至此房產稅正式定型，成為獨立的稅種，“間架稅”的征收對象為各類房產，征收方式較為簡單，即按房屋間數及其等級確定應繳稅款：房屋分為上中下三等，根據房屋等級相應征收每年每間2000文、1000文、500文。但“間架稅”由于稅率過高導致民怨沸騰，其存續時間較為短暫。宋朝在改良唐朝“間架稅”的基礎上推出了“宅稅”，亦被稱為“屋稅”，將房產依據地段、價值、收益等分成20等分別確定其征稅比率。元朝的“產錢”，與宋朝的“宅稅”相似，都是按照房屋面積開征的稅收。明、清兩代，房產稅的征收對象主要為商鋪，涉及房產租賃的稅收種類也越來越豐富，如明朝的房產稅包括“房號稅”2“門攤”3“塌房稅”4等。此外，在房產交易方面，明、清兩代也開始對此進行課稅及管理。考察我國古代房產稅的歷史沿革可獲悉，房產稅實為歷朝歷代政府廣為開征的一個古老的稅種。

二、我國現行房產稅概述

房產稅與房地產稅實為兩個不同的概念，我國房地產稅包括房產稅和土地使用稅，之所以如此，是因為我國城市的土地屬于絕對國有，使用者沒有土地產權。我國目前尚未全面開征自住房房產稅，現行房產稅主要是針對經營性房屋課稅。1951年8月政務院頒布《城市房地產稅暫行條例》。1973年我國稅制簡化，將試行工商稅的企業繳納的城市房地產稅并入工商稅。1986年9月國務院發布的《中華人民共和國房產稅暫行條例》，決定對在中國有房產的外商投資企業、外國企業和外籍人員仍征收城市房地產稅，對內資企業和個人統一征收房產稅。由此，房產征稅上內外兩套稅制的格局正式形成。出于全國推行房產稅不符合實際且難度較大的考慮，上海、重慶二地自2011年1月28起開始施行房產稅改革的試點工作，房產稅自此邁出了實質性的一步。上海市房產稅的征收對象為本市居民家庭在本市新購且屬于該居民家庭第二套及以上的住房（包括新購的二手存量住房和新建商品住房）和非本市居民家庭在本市新購的住房，征收稅率分為0.4%5和0.6%兩檔。重慶市房產稅征收對象有三類：第一，個人擁有的獨棟商品住宅。第二，個人新購的高檔住房。該兩類根據建筑面積交易單價分為三檔稅率，分別為0.5%、1%、1.2%6。第三無工作戶口無投資人員所購二套以上房，稅率為0.5%。上海、重慶二地房產稅試點工作開展至今已十年有余，但由于稅率偏低、征稅范圍窄、市場供求關系等原因，房產稅不論是對當地房價抑或是稅收均未產生顯著影響，其施行效果也屢遭質疑。2021年10月第十三屆全國人大常委會第三十一次會議決定授權國務院在部分地區開展房地產稅改革試點工作，試點期限為五年，以積極穩妥地推進房地產稅立法與改革，引導住房合理消費和土地資源節約集約利用，促進房地產市場平穩健康發展。可見房產稅的出臺已然成為定局，只待時機成熟便可全國施行。

三、我國征收房產稅的必要性

（一）緩解地方財政壓力

眾所周知，稅收收入是地方公共財政收入的最重要形式，但當前地方財政收入的主要來源是非稅收收入，其中出讓土地使用權而獲取的土地出讓金一直占據著較大比例。2020年新冠肺炎疫情的沖擊致使我國經濟發展放緩，為給中小型企業紓困解難，政府出臺了力度空前的減稅降費政策，但由此我國財政收入也呈罕見下降趨勢，創40年以來新低，全國一般公共預算收入182895億元，同比下降3.9%。在地方財政窘迫的情形下，通過加快賣地獲取收入來彌補財政收支缺口已然成為各地政府的慣例。2020年地方政府賣地收入創新高，全年地方政府性基金中國有土地使用權出讓收入高達84142億元，同比增長了15.9%。1昂貴的土地出讓金一度被認為是房價居高不下的元兇，因此其也飽受指責。在此背景下，我國全面開征房產稅一方面必然會帶來龐大的稅收收入，從而保障地方政府擁有長期穩定的收入來源，極大地緩解財政壓力。正所謂稅收“取之于民，用之于民”，如此政府提供社會公共服務就有了強有力的經濟支持。另一方面可以使政府在一定程度上擺脫對土地出讓金的過度依賴，改善各類土地交易不透明、不規范的現狀，進而降低相關金融風險。因此，故房產稅的全面開征應提上日程。

（二）抵制投機炒房行為

曾幾何時，房地產行業掀起一陣炒房潮，部分人群持有投機和僥幸心理囤積房源，以期房價上漲之后再轉手獲利。近幾年，炒房行為雖有所減少但仍然熱度不減，中央到地方各部門接連采取一系列限購、限價等調控手段以期抑制過熱的房地產市場。在當前背景下，房產稅的開征可讓持有多套住房的人承受更重的賦稅壓力，進而打消部分人欲通過囤積住房、惡意炒房實現盈利的念頭，從而進一步促使房地產市場實現供需平衡，抑制房價的快速上漲，保障房地產市場的平穩健康運行。一言以概之，要實現全體人民住有所居的美好愿望，住房就應當回歸其基本屬性，開征房產稅實乃題中之義和應有之舉。

四、我國推進房產稅立法過程中存在的問題及其對策

（一）征收范圍和對象方面

在我國房產稅的立法中，明確征收范圍和對象是一個至關重要的點。之所以房產稅在上海的試點工作屢遭詬病，一個很大的原因就是其只對增量即新購住房征稅，而不對存量即已有房產征稅。這意味著如果房產所有者在試點日期之前已經持有多套上海的房產，只要不買入、不置換其房產，就無須交稅，而對于一些新購房者則需要交稅，在這一點上房產稅有違公平原則。[2]但筆者并不贊同該觀點，一則法不溯及既往，法律僅僅適用于將來，用今日新頒布的房產稅去要求人們補交昨日購房的稅，超出了國民的預測可能性，明顯是不合理的。二則若每年針對已有房產征稅，實質上所征收的稅為每年度該房屋的使用稅，與此同時，房屋每年都在折舊，一旦房價穩定甚至下降，該房產又未必會增值，對于絕大部分房產持有者而言該種使用稅無疑是一種無形的負擔。故筆者認為，房產稅理應將目光投向增量房產。但也要注意的是，并非所有增量房產都應被納入房產稅的征收范圍，剛需住房理應被排除在外。住房對不同的經濟主體具有不同的功能，同一主體對于住房也具有不同性質的需求。[3]房產稅的根本作用在于抵制投機性購房從而推動住房回歸其本來屬性，有的家庭傾盡全家之力方購得一套房產，若對此類家庭進行征稅則不合乎情理。筆者認為，房產稅的征收范圍和對象可參照上海的試點情況，以家庭為單位，首套房免征房產稅，所持二套房及以上可予以征收房產稅。對于有學者提出的針對確有困難的人群或者家庭可采取房產稅酌情減免的辦法，[4]筆者認為該觀點過于片面，依據生活常理，房屋往往被視為高價值商品，購置房產本身并不處于經濟水平處于社會下游的家庭計劃范圍之內，故將酌情減免房產稅的對象限定為為購買剛需性住房而陷入經濟困難的家庭或人群更為合適。此外，現行試點城市采用的都是面積免征，如上海規定人均60平方米為免征稅面積。但筆者認為依據面積免征只是形式上的公平，若10萬元/平方米和1萬元/平方米的房產都按面積免征，顯然不符常理。要想達到實質意義上的公平，未來可以考慮根據房屋的評估值即房屋市場價值進行扣除免征，這也是目前國際上通行的做法。在該種方案下，評估機構扮演著不可或缺的角色，考慮到房產稅的征收主體為國家，該類評估機構應為由政府設立的具有獨立地位的第三方機構，且其不應以盈利為目的，以此保證其評估結果的客觀性和公平性。[5]

（二）稅率方面

2020年上海房產稅總收入十分有限，僅為198.7億元，在一般公共預算收入中僅占比2.8%。1究其根本，與其試點方案中施行的低稅率密不可分。筆者以上海市的一個三口之家為例進行計算，假設在上海市房產稅試點之前該家庭已持有一套130平方米的自住房，在房產稅試點后該家庭購買了一套建筑面積單價為36741元/平方米(該數據為上一年度上海市新建商品住房平均銷售價格)，總面積為120平方米，總價為4408920元的住房，經過合并計算可得知，現該居民家庭總計住房面積為250平方米，人均住房面積為83.3平方米，已超過人均60平方米的免征稅標準，故新購買的住房中超出上述免征標準的部分即250平方米-180平方米=70平方米應按照相關規定繳納房產稅。按照0.4%的稅率，該居民家庭每年度需交稅70×0.4%×36741×70%=7201.236元。如此看來，對于一個有實力和意愿花費四百多萬元購置新房的家庭而言，每年七千多的稅負或許不值一提。此外，也有部分人調侃道在某種程度上試點城市的房產稅相比于其上漲的房價而言可謂九牛一毛，這也不無道理。筆者認為，若房產稅稅率過低，其就無法起到威懾作用，從而難以有效遏制炒房行為，故房產稅的稅率以能達到讓欲購房者“望而卻步”的程度為宜。由于我國各省市經濟發展水平差距較大，房地產市場發展迥異，各地政府應在全方位考察本區域社會發展程度的基礎上科學審慎地設定房產稅稅率。東部沿海、一線城市等經濟發達地區的房產稅稅率可以適當偏高，經濟落后地區的房產稅稅率則可以合理放寬。上述依據不同地區設定不同的房產稅稅率即為實施差別化的房產稅稅率，也稱為階梯式稅率。其實差別化的稅率可追溯至唐朝，前文中所提到的唐朝的“間架稅”及宋朝的“宅稅”，二者均將房產依據不同的因素分成不同等級從而分別確定其征稅比率，早在當時政府就已采用了差別化的房產稅稅率，可見其具有一定的科學性和可借鑒性。除了地區經濟發展水平外，房屋類型等因素也應被考慮在內，如別墅和高檔房產相較于普通房產應適用更高的稅率。差別化稅率符合我國當前國情，相比一刀切的稅率更易于被國民接受，也更利于逐步有序地推進房產稅的實施。另外，房產稅應著眼于制定累進遞增稅率，累進遞增稅率主要針對的是房產的持有者擁有的房產數量和面積大小，意味著產權人持有房產套數越多、面積越大，就會承擔越高的稅率。對于其持有的第二套房產可以考慮略微提高適當比例的稅率來進行房產稅的征收，而對其持有的第三套及以上房產可采用帶有懲罰性質的相對較高的稅率。如此，第三套及以上房產持有者的持有房產成本就會大幅度上升。

五、結語

相較于房產稅如何實施，國民更為關注的是其對于房價本身的影響。無論房價上漲抑或是下跌，其對國民經濟都會牽一發而動全身。因此，政策這把雙刃刀既不能重拳出擊，也不能毫不奏效，穩定房地產市場才是最佳的選擇。此外，鑒于我國經濟發展較為不平衡，各地房地產市場存在較大差異，國家需要給地方充分的授權，使其因地制宜地開征房產稅，如此方能發揮房產稅的功能和作用。我國房產稅尚處于萌芽期，在實踐中的運用尚不能達到預期效果及理想狀態，這與我國社會經濟現狀和法治建設的國情密切相關。隨著試點時間逐步延長、試點經驗逐漸累積以及社會經濟不斷發展，房產稅必然會越來越完善，從而符合社會發展的要求。

參考文獻：

[1]陳忠海.中國古代的房地產稅[J].中國發展觀察，2019（7）：63-64.

[2]沈吳凡.差別化房地產稅稅率方案比較研究[J].市場周刊，2021，34（9）：66-70.

[3]周闖，潘敏.房產稅改革、經濟增長與金融穩定[J].財貿經濟，2021，42（11）：20-35.

[4]陳格.我國房產稅改革的必要性及問題對策[J].納稅，2021，15（29）：42-43.

[5]蔣仕益，嚴金玉.對我國房產稅改革的幾點建議[J].中國集體經濟，2021（30）：92-93.

作者：趙澤鳴