預算民主下財政超收問題分析

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中央財經大學稅收研究所課題組認為，我國制定的過高財政收入計劃增長率，導致了中央和地方過度追求財政收入的高增長。［7］本文在現有研究基礎上，認為財政超收的原因是多方面的，但根本原因還在于我國現行預算制度存在背離民主預算控制的因素。因此，筆者試圖從預算民主的視角進一步解釋“超收”現象的深層次原因。此研究有助于矯正財政實際收入與預算收入的過度偏離，進而有助于強化我國預算民主制度建設。

預算民主缺失為財政超收提供了可操作的空間

（一）預算民主的內涵

公共預算是指在一定時期內（通常為一個財政年度）國家權力機構審批生效的政府財政收支計劃，它是政府集中和分配財政資金，調節社會經濟活動的重要經濟杠桿?，F代公共財政預算制度不僅要求政府對財政資金進行公開、透明、合理的分配，也要求公眾對政府財政資金的分配進行民主監督?！邦A算民主就是指建立這樣的一種預算制度，在該制度下，政府的收支行為都是置于人民及其代議機構的監督之下的。這種預算制度將從外部對政府預算進行政治控制，使得政府預算能夠實現公共責任。”［8］其內容主要包括以下幾方面：一是法制性。立法機構以立法的方式將社會公眾對公共財政收支的集體意愿上升為法律，用以約束政府的財政活動。二是監督性。監督是預算民主的基本保障。代議機構的監督是制度內的最高監督，而公眾的監督則是最根本的監督。三是參與性。主要是指公民的預算參與，這種參與不僅表現在通過代議機構進行的預算參與，還表現為直接參與和監督預算的全過程。四是公開性。公共預算是立法機關和公民約束、控制政府的工具，有效運用這一工具的關鍵在于預算的公開透明。政府預算公開是現代公共預算的內在要求，也是衡量預算民主的重要指標。

（二）民主性是預算的本質屬性

公共預算具有雙重作用。公共預算是具有法律效力的年度財政收支計劃，是對國家財富分配的經濟決策，所以具有經濟作用，是一個經濟問題。然而，更重要的是它包括基本的政治選擇，尤其是政府行政機關與立法機關的相互影響，既有關價值，又有關制度。［9］因此，公共預算本質上是政治性的，是一個國家重大的政治問題。愛倫•魯賓的預算過程理論認為，預算過程具有政治性，它影響政府行政機關與立法機構之間，以及政府與公眾之間的權力分配。［10］對這種權力分配干預的重要手段之一就是預算民主。

1．預算民主是公共財政的內在要求。任何政府的運作都必然建立在一定的財政基礎上。在財政制度的三個基本要素———財政收入、財政支出和財政收支管理中，財政收入的來源具有決定意義。它決定著財政本身的性質與支出走向，決定著預算制度的性質，也建構著國家與社會的關系。在公共財政制度下，公民個人和企業繳納的稅收成為了國家收入的主要來源。財政收入作為國民財富的一部分由政府支配，其背后的邏輯是公民支付稅收委托政府用這筆錢為他們提供公共服務。因此，對納稅的公民而言，必須借助某種制度安排對政府的財政收支加以約束和監督，這就對現代民主預算制度形成了強烈的內在要求。

2．公共預算的靈魂在于依法監督與控制政府權力。不受預算控制的政府充滿了不確定性和風險性，不可能是一個民主的、負責任的政府。公共選擇理論認為，政府是一個抽象的實體，由政治家和官員構成。作為理性經濟人，他們的自利動機決定了會通過擴張政府部門的形式來擴大自己的權力，這樣他們的預算資金會越多，從而也會影響政府的政治經濟行為。［11］因此，為防止政府濫用權力就必須用公民的民主權力對政府的公共權力加以約束，在這個過程中，公共預算是保證民主機制正常運作的基礎。

（三）預算民主缺失是財政超收的根本原因

財政持續多年出現大規模超收的原因是多方面的，但本文認為，預算民主缺失是根本原因所在。民主預算的缺失給政府脫離預算約束，任意超收提供了可操作的空間。

1．規范財政超收的法律法規不健全?，F行《預算法》是從1995年開始實施的，目前已經明顯滯后于我國公共財政建設的需要。事實上，《預算法》的根本問題并不在于其條款多么陳舊過時，而是民主、法治的精神，約束、控制政府的理念未能滲透其中?，F行《預算法》確立的是一種政府主導型的預算模式，政府對于預算權的實際控制造成政府的財政收支活動不受預算的嚴格約束，預算的權威性被隨意踐踏。根據《預算法》的規定，預算經各級人大批準后，各級行政機關需要嚴格依照預算案中規定的財政收入、支出項目執行。具體到預算收入，要求各級有關預算主體在法律規定的范圍內既不能“超收”，也不能“短收”。然而，《預算法》中對“短收”有嚴格的限制，對“超收”的規定比較籠統，加之對“超收”資金的使用范圍、方向也缺乏明確的規定。因此，各級政府都熱衷于最大限度地追逐“超收”，而后將其順理成章地變為“超支”。

2．人大對財政超收的實質性監督不夠。近年來，我國人大預算監督的框架基本建立，預算監督的形式也日益完善，但是從實際效力來看，人大的預算監督還沒有發揮實質性的作用。這表現在：一是每年年初人大在審議預算時很難預估會產生多少超收資金。按照慣例，每年第一季度各級人大審批的本級預算執行情況中并不包括對當年超收收入的預算安排。超收資金的規模通常需要等到預算年度結束之后才能最終確定。而在下一年度的預算收入安排中往往也不包括上一年度的“超收”資金。在某種程度上，預算超收資金處于一種“三不管”的境地。二是在超收收入的使用和分配上脫離了人大的監督和審批。現行《預算法》的有關規定，只要不造成財政赤字擴大，超收資金的使用就不屬于預算調整的范疇，也就不需要經過全國人大的審查和批準。在預算執行過程中，中央政府如果需要動用超收收入追加支出，需要編制超收收入使用方案，向財經委和預算工委通報情況，并向全國人大作使用情況的報告。但實際情況往往是先支用后通報或者邊支用邊通報。這就將人大的審批職權大打折扣，給超收收入留下了廣闊的操縱空間。雖然，從2007年開始設立中央預算穩定調節基金，但是，并不能從源頭上解決問題?？梢姡A算監督不力直接或間接“助推”了各級預算部門人為擴大“超收”規模。

3．社會公眾直接參與預算力度不足。公民作為納稅人，作為政府財政資金的最終承擔者，理應有權掌握和監督財政資金的來源和使用情況。這就要求政府預算向社會公眾高度公開，保持高度透明度。預算公開是社會公眾參與預算的基礎，是公民預算權得到有效保障的前提條件。對于政府來說，預算公開不是對公眾的“恩賜”，而是其法定義務。近些年，我國的預算公開取得了一定的進步，但是與社會公眾的期望仍有較大的差距。在預算不公開、不透明的情況下，預算的話語權控制在政府手中，社會公眾往往被隔離在政府預算編制、執行、決算、監督等預算過程之外，對稅款去向、使用效果以及政府提供公共產品和服務的受益群體、范圍、程度等信息幾乎一無所知。［12］其后果必然造成多數公眾缺乏參與政府預算的動機和行為。此外，現行的預算法律法規將公眾的預算參與僅僅限定在對預算執行過程的監督上，沒有涵蓋預算編制和預算績效評估環節，限制了公眾的預算參與和監督功能的發揮，使得預算編制、執行環節可能存在的一些導致超收的因素最終轉化為現實的超預算收入。

基于預算民主的規范財政超收收入的政策建議

在現代公共財政體制下，預算是約束政府財政收支活動最重要和最基本的工具。預算民主是公共財政的核心價值。因此，規范政府的財政超收收入必須在現代公共預算制度框架下，不斷完善預算法律法規，強化人大的監督權力和增強社會公眾的預算參與權，逐步實現我國預算的民主化、科學化和法制化。

（一）完善預算法律法規

以預算法的修訂為契機，加強預算法制建設，是規范我國財政超收收入的基礎，也是最根本的環節。首先，必須體現預算民主原則。預算民主原則是預算法的首要原則，也是預算法其他原則確立的根基。預算民主原則是指一國預算的編制、審批、執行、決算等整個過程應當遵從人民的意愿并依據民主程序進行且接受人民及其代議機構的民主監督。［13］我國預算法的修訂，要著眼于實現這樣一個目標：最大限度地有利于人民代表大會和全體社會成員監督和審議政府預算。其次，明確規定人大及其常委會對預算草案的修正權。預算的修正權是人大預算權力中最核心、最實質的部分，離開預算修正權人大的預算監督就只能流于形式。當然，人大的預算修正權也需要有政府相應的制衡作保證。最后，填補財政超收收入的預算法律漏洞。要求財政部門使用科學的收入預測方法，努力提高預算的預見性和科學性。明確規定超收收入的使用方向，限制政府對超收收入的自由支配權。

（二）強化人大預算監督權力

我國《預算法》和《人大監督法》中明確規定，中央及地方各級人民代表大會及其常委會有權依法對政府預算執行情況進行監督。但是，在現實中監督乏力問題非常突出，因此，今后，一是認真貫徹落實相關法律法規，切實保障人大對財政超收收入安排和使用的監督權力。我國《人大監督法》第18條第3款指出，“預算超收收入的安排和使用情況”是人大常務委員會的重點審查內容。人大有權在規范超收收入的同時確保超收收入良好的使用方向和合理的使用規模。二是加強人大的預算審查能力建設。可以在各級人大下設立專門預算委員會，通過專業化分工加強對預算的審查監督，從而有效控制“超收”和“超支”的增長。三是更好發揮審計機關的監督職能。人大常委會可責成審計部門對重點項目進行專項審計并向其報告審計結果?；蛘?，為了保證審計的獨立性和權威性，也可以考慮將政府審計機構并入人大系統，對人大負責，增強人大預算監督的效力。

（三）增強社會公眾的公共預算參與力度

參與式預算，是指在政府預算過程中，社會公眾通過多種形式，例如聽證會、公民陪審團、與公民直接對話、網絡投票等直接參與了解和掌握預算資金的來源和分配。參與式預算盛行于西方發達國家，在我國起步比較晚，國內一些地區進行試點改革取得了良好效果，使預算決策與公民參與相結合，克服了政府單方面預算決策的局限性，整合了不同公民的利益訴求，提高了預算分配的公共性。但是很多地方的預算公眾參與，只是增強了預算透明度，依然屬預算程序性改革，缺乏完善的制度保障，無法對預算權構成實質性影響。［14］鑒于此，首先，公眾參與式預算是以信息的公開和透明為基礎的。公開性是參與式預算的一個基本特征和要求。政府盡可能向社會公眾公開政府預算，并保證信息的真實性、完整性，只有這樣才能夠有效踐行參與式預算。其次，提高社會公眾的參與意識。長期以來，我國缺乏公民民主參與的制度化途徑，公民參與和監督的意識不強，積極性不高。因此，還需要提高社會公眾的參與意識，在保證公共預算的參與者是平等的、自由的基礎上，形成良好的預算權力分配格局。最后，建立專業論證和公眾聽證制度。我國的人大代表囿于專業、技術和時間的限制很難準確地審議預算?？赏ㄟ^建立并完善專家小組的專業論證和公眾聽證、詢問制度，以確保審批的科學性和嚴肅性。在預算公開的基礎上，通過公民理性的預算參與可以實現政府與公民的良性互動，促進政府預算的理性化和民主化，保證財政資源配置的公平與效率，實現預算績效最大化。

作者：烏蘭 付愛蘭 單位：內蒙古大學