財稅制度論文：均等化財稅制度建構路徑

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本文作者：賴瓊琚 單位：韶關學院政治與公共事業管理學院

2007年，黨的十七大報告將人人享有基本公共服務作為促進社會公平正義、共同分享發展成果的重要內容和基本途徑，強調“要加快推進以改善民生為重點的社會建設”。2010年，中央在制定“十二五”規劃的建議中提出：“必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，提高政府保障能力，推進基本公共服務均等化。”2012年7月，國務院頒發《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》，首次闡明了基本公共服務的內涵，把基本公共服務體系的范圍確定為基本公共教育、勞動就業服務、社會保險、基本社會服務、基本醫療衛生、人口和計劃生育、基本住房保障和公共文化體育等八個領域，明確制定了實現基本公共服務均等化的時間表。這是我國政府的首部基本公共服務規劃，標志著我國在進入經濟社會加速轉型的關鍵時期后，把促進基本公共服務均等化從理念上升為國家實踐，使之具體化為可操作的政策措施。

現行財稅體制不完善是基本公共服務發展滯后的主要原因

我國現行的財稅體制是在分稅制的基礎上形成的。20世紀80年代中期開始，中央政府財力逐漸弱化，中央財政收入占全國財政收入的比重從1984年的40.5%猛降到1993年的22%，嚴重影響其職能的發揮。1994年推出的分稅制就是把各項稅種按一定原則劃分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅的制度。它建立起了市場經濟體制下財稅管理體制的基本框架，成功實現了在中央政府與地方政府之間稅種、稅權、稅管的劃分。分稅制在促進了全國財政收入快速增長的同時，大幅度提高了中央財政收入占全國財政收入的比重（1994年這一比例為55.7%），增強了中央政府宏觀調控的能力。但是，這一具有明顯集權傾向的改革也逐漸暴露出一些問題，不能適應經濟社會進一步發展的要求。

1．財權與事權不匹配。分稅制改革主要解決中央與地方的收入劃分問題，通過規范財政收入在中央政府與地方政府之間的分配結構，大幅度提高了中央財政收入的占比。但是，分稅制對中央與地方的事權和財政支出責任基本延續了原有的劃分范圍，且只作了原則性規定，缺乏明確細致的界定，因而在具體操作中許多含糊不清的支出大多分配給了下級政府，于是就形成了收入重在中央、支出重在地方，即“財權上移、事權下移”、“中央請客、地方埋單”的收支格局[2]。近10年來，中央本級支出占全國財政支出的比重逐步下降，地方政府的財政支出占比則從2000年的63.5%上升至2011年的84.84%，特別是在對基本公共服務投入方面中央與地方的支出分擔比例嚴重失衡。例如，作為基本公共服務產品的醫療衛生服務，2008年我國中央財政僅負擔公共醫療衛生支出的30%，其余70%都由地方政府負擔；而發達國家中央（聯邦）政府在公共衛生支出中的占比，澳大利亞為59.4%，新西蘭為100%，美國為69.5%，法國、德國、荷蘭分別為99.8%、96.4%和96.2%。2011年，中央財政支出中用于教育、醫療衛生和社會保障的支出分別為3248.6、1747.78、4715.77億元，而地方財政支出分別為15117.06、6296.17、10641.41億元，是中央支出的4.65、3.60、2.26倍。這反映出中央政府在基本公共服務領域的支出責任不夠明確，使得一些本來應該由中央承擔的職責轉移給了地方。財權與事權不相匹配的必然結果是嚴重限制了地方政府尤其是基層政府提供基本公共服務的能力，不利于基本公共服務均等化目標的實現。一些欠發達地區以及大部分縣鄉政府的財力難以承擔上級政府層層下壓的越來越多的公共事務，只能愈益依賴中央政府的財政轉移支付和專項補助來提供公共產品，致使基本公共服務的有效供給數量和質量下降。更為嚴重的是，為了緩解巨大的財政支出壓力，地方政府不惜代價擴大財源，使得收費、批地、舉債等行為泛濫，土地出讓金連創新高，幾度占據地方一般預算收入的50%以上，有些地方甚至高達70%以上。“土地財政”導致地方投資過熱，城市迅速擴張，政府債務劇增，既扭曲了正常的收入分配關系，又影響了國家宏觀調控的有效性。

2.地方稅體系不健全。目前我國國內實際開征的稅收項目19種，其中有11種劃歸地方稅種，雖然稅種不少，但較為分散，除了營業稅、所得稅外均為小額稅種，缺乏大宗、穩定的支柱性財源。因為在現行分稅制體制下，稅源相對集中穩定、征管比較便利、收入充足的稅種大多列為中央稅和中央與地方共享稅，而留給地方的如城市維護建設稅、土地使用稅、車船使用稅、房產稅等，征收范圍偏窄，征管難度較大，稅額少且不穩定，難以形成地方財政收入穩定增長的長效機制，不利于地方政府更有效地組織財政收入和調控區域經濟。尤其是2006年全面取消農業稅后，廣大縣鄉財政本級收入顯著下降，基層政府運行困難。地方稅體系建設的滯后，客觀上刺激或迫使地方政府在正稅之外通過行政性收費、土地有償出讓、罰沒收入等非稅方式謀求更多的預算外收入和制度外收入，使得地方政府的非稅收入非理增長。2011年，全國地方非稅收入高達11342.75億元，比上年增長43.4%，非稅收入占地方本級財政收入的21.6%。2012年上半年，廣東省稅收收入同比增長4.3%，而非稅收收入增長32.4%，全省有10個市非稅收收入占比30％～40%，其中茂名和云浮高達44%和42%。大量資金游離于政府預算之外，必然對國家正常的財政秩序帶來嚴重影響。

3．轉移支付制度欠合理。分稅制改革建立了中央財政對地方財政的稅收返還和轉移支付制度，旨在縮小地區間發展差異，均衡基本公共服務水平。2011年，我國地方財政本級收入52433.86億元，占地方財政支出（92415.48億元）的比重為56.7%，可見中央轉移支付已成為地方財政支出的重要來源。當前我國轉移支付制度與統籌城鄉發展和基本公共服務均等化的要求相比還存在突出問題：一是盡管一般性轉移支付的規模逐年增大，但總體仍然偏小，不能根本上緩解欠發達地區尤其是西部貧困地區地方財政支出低速增長與改善民生等剛性需求持續增長的矛盾，通過轉移支付制度均衡全國各地區間財力差距以促進區域協調發展和基本公共服務均等化的功能受到明顯制約。二是專項轉移支付種類繁多，設置欠科學合理。目前中央專項轉移支付項目多達幾百項，覆蓋面過寬，重點不突出，且大多數項目需要地方政府資金配套，致使自身財力困難、配套能力低但又急需資金的欠發達地區難以獲得更多的財政補助。

構建促進基本公共服務均等化財稅體制的主要對策

政府作為公共權力機關，向全體國民提供均等的公共產品和公共服務責無旁貸，而政府對基本公共服務的財政投入和保障機制狀況在很大程度上決定了基本公共服務的數量和質量。因此，必須加大財稅體制改革力度，增強公共財政保障能力，構建有利于推進基本公共服務均等化的公共財稅體制。

1．明確劃分財權事權，健全基本公共服務均等化的體制基礎。合理劃分各級政府事權與支出責任，建立健全財權事權相匹配的財稅體制，是目前我國深化財稅體制改革的主要著力點，也是推進基本公共服務均等化的體制保障。應按照法律規定、受益范圍、成本效率、基層優先等原則，合理界定中央與地方的事權與支出責任并逐步通過法律形式予以明確。一般來說，中央政府除負責國防、外交、司法等國際國內政治事務外，還具有宏觀調控經濟運行、進行國民收入再分配、統籌安排社會事業等經濟職能，地方政府則主要負擔本地行政管理、基礎建設以及經濟和社會發展等事務。所以，中央財政主要承擔全國性公共產品和服務以及具有調節收入分配、穩定經濟性質的支出責任；地方政府以滿足區域內社會公共服務為主要目標，承擔與本地區事務相關的費用；對于跨地區性質的公共產品和服務則應分清主次，由中央和地方各級政府共同承擔。根據我國的現實情況，應加大中央對基本醫療衛生服務等社會保障的支出責任。因為社會保障屬于國民收入再分配范疇，我國地區經濟發展不平衡，一些中西部經濟落后省份地方財力十分有限，無法提供更多數量和更高質量的社會保障，甚至連基本的公共服務也難以保障。因此要提高中央政府對社會保障的支出比重，并逐步過渡到主要由中央政府提供社會保障服務，以加快全國基本公共服務均等化的實現。

2．完善地方稅體系，增強基本公共服務均等化的保障能力。我國基本公共服務整體水平偏低的直接原因是財政投入不足，而財政投入不足主要受到兩個因素制約：一是財政支出結構不合理；二是地方財力不夠。因此必須進一步完善地方稅體系，增加地方財政收入，提高地方基本公共服務的保障能力。我國是單一制國家，地方政府無法享有獨立的稅收立法權，但這并不意味著不可以有一定的稅收自主權。中央政府可在稅收立法范圍內賦予地方政府一定的稅種選擇權和稅率調整權，尤其是在地方獨享稅課征上有更多的自主權和更大的靈活性。為此，應明確界定地方稅種，優化稅種結構，科學安排中央與地方分享比例，適當擴大地方與民生關系密切、具有區域特性稅種的分享比例，穩妥推進房產稅、資源稅改革，適時開征社會保障稅，增加地方收入，逐步確立以財產稅和社會保障稅為主體的地方稅體系，發揮其調節居民收入差距和培育地方支柱財源的作用。同時，要加強稅收信息管理、稅源監控、稅收征管隊伍建設，提高稅收征管效率，以滿足提供基本公共服務的需要。

3．規范轉移支付制度，完善基本公共服務均等化的實現手段。我國各地經濟發展水平不一，財力差異較大，這就需要較高層級的政府通過規范的轉移支付制度來平衡各地區的財力，以保證經濟落后和財力困難地區的居民也能享受基本的公共產品和服務，所以，財政轉移支付制度是調節收入再分配、促進基本公共服務均等化的重要實現手段。當前，應圍繞推進基本公共服務均等化的目標，深化公共財政體系改革，完善轉移支付制度。一是要科學設置轉移支付的規模和結構。繼續擴大一般性轉移支付的規模和比例，整合繁雜的專項轉移支付項目，將部分財力性轉移支付和專項轉移支付并歸到一般轉移支付中，以增強各地區政府統籌安排財力、提供基本公共服務的能力。二是要完善轉移支付的方式。按照《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》的要求，適當簡化中央對地方轉移支付的方法，改變各自為政、項目眾多、層層報批的狀況，客觀科學合理地分配資金，加大對中西部地區轉移支付力度，盡快改善中西部地區的基礎設施和教育、衛生、文化等公共服務設施，逐步縮小地區間基本公共服務的差距。三是要提高轉移支付的透明度。加快轉移支付的法制建設，按照公平、公正、透明、效率的原則確立分配資金的依據和操作規程，在保持一般性轉移支付公開的同時，將涉及民生的專款項目資金管理辦法向社會公開，提高轉移支付資金管理的規范性和透明度，以強化社會監督。

當然，構建促進基本公共服務均等化的財稅體制，還需要進一步精簡各級政府機構，使政府瘦身，降低行政成本，從而提高社會公共管理尤其是基本公共服務的支出水平。