存款保險制度下銀行退出機制比較分析
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摘要:目前各國均建立了顯性存款保險制度，并構(gòu)建了相應(yīng)的銀行退出機制。從比較法的視野來看，雖然制度設(shè)計存在差別，但實現(xiàn)兩者的密切配合是至關(guān)重要的。通過進行比較，研究在不同的存款保險制度下各國銀行退出機制構(gòu)建和運行存在的區(qū)別，對我國完善銀行退出機制具有極大的借鑒意義。
關(guān)鍵詞:存款保險制度;銀行退出機制;銀行監(jiān)管;制度配合
存款保險制度與銀行退出機制是保障銀行業(yè)穩(wěn)健發(fā)展的兩個重要方面。完善的存款保險制度是保護存款人利益最終防護網(wǎng)，體系化的銀行退出機制有利于實現(xiàn)銀行業(yè)的有序經(jīng)營。一國銀行退出機制的設(shè)計往往建立在存款保險制度的模型上，兩種制度配合的實質(zhì)即為一國對問題銀行的監(jiān)管主體，對應(yīng)的監(jiān)管模式和監(jiān)管權(quán)的分配問題。
一、制度概述
(一)存款保險制度
目前主要有三種模式，其一為“付款箱”，存款保險機構(gòu)的職責(zé)僅限于對承保存款進行償付;其二為“風(fēng)險最小化”，機構(gòu)為降低自身面臨的風(fēng)險和損失，擁有與此相對應(yīng)的監(jiān)管權(quán);其三為“成本最小化”，機構(gòu)為將銀行倒閉造成的損失最小化而擁有更為廣泛的監(jiān)管權(quán)。
(二)銀行退出機制
一是在普通破產(chǎn)法中進行商業(yè)銀行破產(chǎn)規(guī)定;二是在存款保險法或銀行法中進行規(guī)定;三是制訂單獨的銀行破產(chǎn)法。破產(chǎn)重整程序中，監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)利分配是制度設(shè)計的核心，而監(jiān)管機構(gòu)在銀行面臨危機時，介入時機十分重要，因此，在權(quán)利分配中，預(yù)警監(jiān)管模式也是十分重要的一環(huán)。
二、各國監(jiān)管模式比較總結(jié)
各國的銀行破產(chǎn)程序與其存款保險制度相配合，在監(jiān)管模式和監(jiān)管權(quán)的分配方面都有所不同。美國的聯(lián)邦存款保險公司有權(quán)對投保銀行進行監(jiān)督檢查，并是倒閉銀行的主要處理者。必要時，它可以終止存款保險，責(zé)令銀行停業(yè)，有權(quán)接管破產(chǎn)銀行;加拿大采取政府主導(dǎo)運作和管理的模式，以損失風(fēng)險最小化的方式進行①，存款保險機構(gòu)享有減少可能的風(fēng)險和損失、進理有關(guān)的投資和交易、作為檢查人、接管人和清算人的資格等三方面的相應(yīng)職權(quán);英國存款保護計劃是建立存款保護基金，以保護授權(quán)銀行的英鎊存款及無清償能力的授權(quán)機構(gòu)。存款保險機構(gòu)承擔(dān)局限的保障存款人利益的職能，在銀行市場退出機制中作用有限。綜合比較各國制度設(shè)計，美加聯(lián)邦存款保險公司被賦予保險職能、監(jiān)督職能和接管、清算問題銀行等職能。當(dāng)儲蓄機構(gòu)倒閉時，美國聯(lián)邦存款保險公司通常被指定為接管人對儲蓄機構(gòu)進行處理。相比之下，英國的存款保險公司則為典型的“付款箱”式職能，保護銀行破產(chǎn)后存款人利益。
(一)市場主導(dǎo)與行政干預(yù)
銀行業(yè)退出機制的整體原則的確定直接關(guān)系到監(jiān)管主體權(quán)利的分配方式。存款保險制度可以有效防止國家對銀行退出機制的過度干預(yù)。目前，美英，加拿大等各國對銀行退出機制采取的整體原則都是由市場進行主導(dǎo)，并由銀行監(jiān)管機構(gòu)進行審慎監(jiān)管，在存款保險制度的基礎(chǔ)上保護存款人利益②。
(二)風(fēng)險預(yù)警與早期介入
通過存款保險機構(gòu)各項數(shù)據(jù)的統(tǒng)計監(jiān)控，可以實現(xiàn)對銀行風(fēng)險較為有效的評判標準，同時采取調(diào)節(jié)手段進行早期介入，使銀行監(jiān)管更有實效性。“付款箱”式表現(xiàn)為一種防護網(wǎng)的作用，幾乎沒有對銀行的監(jiān)管權(quán)，而“風(fēng)險最小”式則賦予了存款保險機構(gòu)一定的監(jiān)管權(quán)。目前多數(shù)國家賦予存款保險機構(gòu)相應(yīng)的監(jiān)管職能，以實現(xiàn)對銀行危機的早期預(yù)警。
(三)破產(chǎn)接管與管理權(quán)移交
一些國家規(guī)定可以由存款保險機構(gòu)擔(dān)任破產(chǎn)銀行的接管人或清算人。由于存款保險機構(gòu)的資金在銀行破產(chǎn)時也會面臨風(fēng)險，因此常常表現(xiàn)出強烈的接管破產(chǎn)銀行的意愿，從而采取成本最低的方式化解危機。如美國規(guī)定了破產(chǎn)管理接管制度，同時為了幫助接管人履行其管理和應(yīng)對經(jīng)營失敗銀行的職責(zé)，授予聯(lián)邦存款保險公司特殊權(quán)利，以實現(xiàn)損失最小化③。
三、我國銀行退出機制的完善
我國存款保險制度首要目標在于保護存款人利益，維持金融穩(wěn)定。存款保險機構(gòu)的職能也僅為初步的監(jiān)管方式，并無如美加等國的破產(chǎn)接管的權(quán)利。條例規(guī)定存款保險機構(gòu)可以采取早期糾正措施和風(fēng)險處置措施。可以看出，我國的存款保險機構(gòu)職能處于風(fēng)險預(yù)警和早期介入的階段，有一定的監(jiān)管權(quán)但并無破產(chǎn)管理權(quán)。盡管我國的銀行破產(chǎn)在已經(jīng)出臺的存款保險制度上很有可能單獨立法，但能否將存款保險制度的優(yōu)勢發(fā)揮至極致，不僅實現(xiàn)銀行監(jiān)管的風(fēng)險預(yù)警，保障存款人根本利益，同時利用通過提供資金等方式促成破產(chǎn)銀行兼并重組等方式盤活資產(chǎn)，將銀行破產(chǎn)帶來的負外部性將至最低，利用最小成本實現(xiàn)問題銀行的市場退出仍有待進一步實證研究。
［注釋］
①宋金輝．論存款保險機構(gòu)在銀行破產(chǎn)程序中的地位［D］．中國政法大學(xué)，2009．
②孫龍．從比較法的角度看存款保險制度［J］．時代金融，2014．11．
③Legalsystemofresolvinginsolventbanks:acomparativeperspective/EvaH．G．Hupkes［M］．季立剛譯．北京:北京法律出版社，2006:74．
作者：溫馨 單位：武漢大學(xué)法學(xué)院