臺灣地區存款保險制度分析

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中國大陸地區于2003年開始籌劃存款保險制度，直至2014年11月底，中國人民銀行在其官網《存款保險條例（征求意見稿）》，標志著大陸地區醞釀多年的存款保險制度即將推出。臺灣地區于1985年頒布了“存款保險條例”，由臺灣地區“財政部”會同“中央銀行”設立了“中央存款保險公司”，在此后30多年的運行過程中積累了大量的立法和實踐經驗。鑒于兩岸在經濟、金融監管、文化上的相通性和相似性，本文將系統地考察臺灣地區存款保險制度的發展歷程和制度建構，并提出值得大陸借鑒的經驗和建議。

一、臺灣地區存款保險制度的建立

（一）臺灣地區存款保險制度的初創階段

1985年初，臺北十信、國泰信托投資公司、亞洲信托投資公司、華僑信托投資公司等金融機構陸續發生連鎖性存款人擠兌事件，對臺灣地區金融安全和支付系統沖擊較大，凸顯出建立存款保險制度緊迫性。臺灣當局依據臺灣地區“銀行法”第46條規定，提出設立以直接保護小額存款人為目的的存款保險制度，并普遍獲得金融業界、學者及專家的贊同。臺灣地區“財政部”會同“中央銀行”邀請金融機構代表擬訂“存款保險條例草案”，報經“行政院”決議通過，于1985年1月公布施行，臺灣地區設立存款保險制度的立法依據正式誕生。“財政部”與“中央銀行”于“存款保險條例”頒布施行后，即積極籌備且共同出資成立“中央存款保險股份有限公司”（以下簡稱“中央存款保險公司”），并于同年9月27日正式營業，成為臺灣地區專責辦理存款保險的機構。此階段存款保險制度有兩個突出的特征：1．自由投保時期。臺灣地區的存款保險制度最初采用自由投保方式，主要是為配合金融自由化趨勢，使金融機構享有經營挑戰空間并可以自由選擇是否加保。但因存款保險制度在當時屬于初創，社會公眾對此制度極為陌生，加之存款人對臺灣當局過去維護金融安定與保障存款安全頗具信心，導致不能真正體會存款保險的重要性。此外，為了避免增加存款保險費所帶來的負擔以及大部分金融機構以其尚未全面計算機化、計算保費費時費力為由，對投保事宜多心存觀望，使得存款保險制度的推廣進展緩慢。

2．單一費率時期。存款保險制度創設初期，金融機構的設立及業務范圍受限制較多，故個別機構之間風險差異并不明顯，存款保險費率采用單一費率制度，初期費率由“財政部”核定為萬分之5。當時，不少金融機構認為保險費率偏高，參加存款保險將加重其經營成本負擔，故投保意愿較低。“中央存款保險公司”依據當時臺灣島內經濟金融情勢及參考金融機構的意見，將存款保險費率調整為萬分之4，此后再次調整為萬分之1．5。雖兩次調降費率均已順利達到減輕投保機構經營成本負擔及提高金融機構參加存款保險意愿的短期目標，但隨著金融自由化的發展，金融機構之間的經營風險高低日益明顯，加上層出不窮的金融危機事件，對于不同風險的金融機構適用相同的單一費率制度，其公平性備受批評，終促成其后的保險差別費率制度的實施。

（二）臺灣地區存款保險制度的改革和完善階段

1990年，臺灣當局為順應世界潮流，大幅放松和解除金融監管措施和幅度，并于1991年12月開放銀行設立申請，啟動“金融版圖之重組工程”，導致金融市場競爭趨于白熱化；而此時又恰逢亞洲金融危機、9．21大地震及世界經濟不景氣的影響，金融機構逾期放款比率節節攀高，金融業受此沖擊嚴重，系統性金融危機有一觸即發之勢。臺灣當局為了維護金融穩定和持續發展，開始對存款保險制度進行改革和完善。

1．增加資本，強化理賠能力

按照“存款保險條例施行細則”的規定，“中央存款保險公司”原定資本總額為20億元新臺幣（下同），但因1990年代新設民營商業銀行陸續開業，經濟金融競爭情勢已然變遷，為提高存保公司的風險承擔能力，于1992年7月將公司資本總額由20億元調高為50億元。又因彰化縣彰化市第四信用合作社金融風暴事件，“行政院”為加速存款保險公司存款保險賠款特別準備金的累積，又于1995年11月將該公司資本總額調高至100億元。

2．修訂承保標準，掌控承保風險

“中央存款保險公司”為審慎篩選合格金融機構參加存款保險，于開業之初即訂有金融機構承保標準。為配合金融環境的發展和變遷，公司持續修正該承保標準，主要包括以下幾個方面：為適應當局開放民營商業銀行的設立，增訂新設商業銀行的承保標準；為配合“銀行法”的修正及“信用合作社法”的公布施行，將前述兩種承保標準整合為單一標準；參考先進國家以資本為基準的監管措施，將金融機構資本或凈值比率增列為承保審核項目；將承保標準中有礙業務健全經營的項目予以量化，內容包含逾放比率、逾放加計不良放款比率、放款集中比率、應予評估資產占調整后凈值比率等事項。

3．自由投保制度改為全面投保制度

1995年，臺灣地區爆發彰化縣彰化市第四信用合作社金融風暴，并連帶其他控制能力差的金融機構，連鎖性的發生數起存款人擠兌事件。鑒于社會各界對金融體系安全尤為期盼，臺灣當局決定對金融監管制度進行適度改革。“中央存款保險公司”在充分調研和聽取意見的基礎上，將存款保險制度改為全面投保。此后，臺灣地區存款保險正式邁入全面投保制度。當時除德意志銀行臺北分行因有母國存款保險制度的保障，依法免予參加之外，其余依法核準收受存款而尚未參加存款保險的57家金融機構，皆于1999年2月1日起全部加入存款保險，成為“中央存款保險公司”的投保機構。

4．風險單一費率制度改為風險差別費率

1990年代，臺灣地區歷經經濟景氣趨緩的沖擊、金融自由化、國際化的挑戰，金融機構間之間的經營風險差異愈趨明顯，存款保險采單一費率制度，無法保證其公平性，并容易產生道德危險及誘使金融機構承擔高風險等問題。為使金融機構所支付保費與其風險相當，遂于1999年7月1日起正式實施存款保險風險差別費率制度。

二、臺灣地區存款保險制度的主要內容和框架

（一）組織機構

“存款保險條例”第2條規定，“中央存款保險公司”的主管機關為“行政院金融監督管理委員會”。“中央存款保險公司”由股東會、董事會、監察人、經理人和經理部門等機構組成。董事會對外代表公司，有董事7人，分別由“財政部”和“中央銀行”指定人選擔任，以便于使存款保險公司的業務得以有效順利開展。公司設監察人3人，由監察人互選1人為常駐監察人。并設總經理1人，由董事長提經董事會同意后聘任，按照董事會決議，綜合負責全公司業務。

（二）資金來源與運用

首先，在資金來源方面，“存款保險條例”第3條規定，存款保險，由“財政部”會同“中央銀行”設立“中央存款保險股份有限公司”承保；其資本總額，由“行政院”定之。前項資本，由“財政部”、“中央銀行”及投保之金融機構認股；“財政部”及“中央銀行”出資應超過50％。其次，在資金運用方面，“存款保險條例”第8條規定，存保公司的資金，除用于經常費用開支，及依本條例規定履行保險責任、提供財務協助、成立過渡銀行及辦理墊付等用途之外，應投資于政府債券、存放于中央銀行或以經該公司董事會同意之方式運用。

（三）承保金額和對象

首先，存保公司成立之初最高保額為70萬元，此后保險額度逐步提高，至2011年調高至300萬元。2012年底，投保機構存款總額達33．47萬億，受保儲戶的戶數比率為98．44％，最高保險額度達到300萬，使大部分的小額存款人得到存款保險的保護，鞏固和提升了社會公眾對存款保險制度的信心。其次，依“存款保險條例”第10條規定，凡經依法核準收受存款、郵政儲金或受托經理有保本保息之代為確定用途信托資金的金融機構，應向存款保險公司申請參加存款保險，經存款保險公司審核許可后為投保機構，如果金融機構在2007年1月20前已參加存款保險，免依前項規定申請存款保險。金融機構未依前項規定，申請參加存款保險者，依其為一般金融機構或農業金融機構，由存款保險公司分別報由主管機關或農業金融中央主管機關責令該金融機構撤換負責人或廢止其許可。具體而言，存款保險的對象，大致可分為下列四大類：其一，銀行。包括一般商業銀行、中小企業銀行、信托投資公司、外國銀行在臺分行。其二，“中華郵政公司”。其三，信用合作社。其四，農業金融機構。包括農業金庫以及設置信用部的農、漁會。根據臺灣地區“中央存款保險公司”的統計資料顯示，截止到2014年10月，共有3家公營金融機構、37家民營銀行、29家外國和大陸地區銀行在臺分行、23家信用合作社、278家農會信用部、25家漁會信用部參加存款保險。

（四）投保方式

臺灣地區存款保險制度在創立之初以尊重金融機構投保意愿為前提，并未強制金融機構加入存款保險，采用自由投保的方式，結果造成部分金融機構因未加入存款保險，而使其存款人無法受到存款保險的保障，因此為了保障全體存款人的權益，臺灣當局修改“存款保險條例”，將存款保險投保方式改為全面投保方式。

（五）保險標的“存款保險條例”

第12條規定，本條例所稱存款保險，指以下列臺灣地區境內之存款為標的之保險：支票存款、活期存款、定期存款、依法律要求存入特定金融機構之轉存款、其他經主管機關核準承保之存款。前項存款，不包括下列存款項目：可轉讓定期存單、各級政府機關之存款、中央銀行之存款、銀行和辦理郵政儲金匯兌業務之郵政機構、信用合作社、設置信用部之農會、漁會及全國農業金庫之存款以及其他經主管機關核準不予承保的存款。第一項所定臺灣地區境內的存款，不包括銀行所設的國際金融業務分行收受的存款。

（六）保險費率

依據“存款保險條例”第16條第3項規定，存款保險費率由“中央存款保險公司”擬訂，報請主管機關“金融監督管理委員會”核定。具體而言，根據2013年“存款保險費率實施方案”的規定：其一，銀行、外國及大陸地區銀行在臺分行保額內存款之差別費率分為萬分之5、萬分之6、萬分之8、萬分之11、萬分之15等五級，保額以上存款固定費率為萬分之0．5。其二，信用合作社保額內存款之差別費率分為萬分之4、萬分之5、萬分之7、萬分之10、萬分之14等五級，保額以上存款固定費率為萬分之0．5。其三，農、漁會信用部保額內存款之差別費率分為萬分之2、萬分之3、萬分之4、萬分之5、萬分之6等五級，保額以上存款固定費率為萬分之0．25。

（七）保險責任

“存款保險條例”第28條規定，投保機構經主管機關或農業金融中央主管機關勒令停業時，存款保險公司應依下列方式履行保險責任：其一，根據停業投保機構賬冊紀錄及存款人提出之存款余額證明，將賠付金額以現金、匯款、轉帳或其他撥付方式支付。其二，商洽其他投保機構，對停業投保機構之存款人，設立與賠付金額相等之存款，由其代為支付。其三，對其他投保機構或金融控股公司提供資金、辦理貸款、存款、保證或購買其發行之次順位債券，以促成其并購或承受該停業投保機構全部或部分之營業、資產及負債。存款保險公司辦理前項第二款或第三款所需預估成本，應小于第一款賠付之預估損失。但如有嚴重危及信用秩序及金融安定的情形時，經存款保險公司報請主管機關洽商“財政部”及“中央銀行”同意，并報“行政院”核定者，不在此限。存款保險公司辦理前項但書規定事項，致一般金融保險賠款特別準備金或農業金融保險賠款特別準備金不足時，得分別向一般金融投保機構及農業金融投保機構收取特別保險費。特別保險費費率及收取期間，由存款保險公司擬訂，報請主管機關核定。

（八）主要職責

存款保險公司的主要職責為辦理存款保險業務，除此之外，還包括檢查投保機構、輔導問題投保機構及接管停業投保機構等主要職責。其一，檢查職責。臺灣存款保險公司的檢查職責主要體現在金融檢查方式上。其執行金融檢查，以實地檢查為主，表報稽核為輔。實地檢查分一般檢查與項目檢查。一般檢查系對金融機構全盤業務之檢查，檢點隨著金融環境之變遷而調整；項目檢查系就財務狀況有重大異常變化或其他特定事項并配合主管機關的委托對特定業務辦理的檢查。其二，輔導職責。為加強服務投保機構、落實場外監控制度，臺灣存款保險公司自1998年起實施專責輔導員制度。即按全體投保機構所在行政區域或性質分別規劃輔導責任區，指派專人追蹤考核檢查意見、出席其相關會議、適時提出改善經營缺失意見、邀談經營狀況異常的投保機構負責人，并與相關金融監管機構保持聯系，以有效掌控其承保風險及實時處理投保機構相關問題。其三，處理職責。2000年至2003年，“中央存款保險公司”受“財政部”委派，先后接管因違法授信、資產質量嚴重惡化等原因發生擠兌事件的中興商業銀行、高雄區中小企業銀行、高雄縣鳳山信用合作社等問題投保機構。

三、對大陸地區建立存款保險制度的幾點啟示

（一）摒棄存款保險萬能論，正確認識存款保險的作用

《存款保險條例（征求意見稿）》的，意味著大陸地區存款保險制度有望在近期出臺。對于存款保險制度的出臺，許多學者體現了強烈的期待和膜拜，認為該制度可以從根本上保證金融穩定和安全。存款保險制度的出臺，對于保護普通存款人的合法利益、維護金融穩定有較大的促進作用，但并非是保證金融穩定和安全的根本制度。臺灣地區發生的“力霸”事件就是例證之一。臺灣地區中華商業銀行為追求高額利潤，過度對外放款，導致其核心資產被其母公司臺灣力霸集團掏空，形成了118億的壞賬。雖然在“中央存款保險公司”的介入和接管下得到了解決，但是仍然造成了許多存款人的瘋狂擠兌，極大的威脅了臺灣地區金融系統安全。如果將視野擴展到全球，也可以發現類似的例證。在次貸危機發生之后，英美等國紛紛大幅度提高存款保險的最高限額，德國、希臘等國家將限額保護改為全額保護，這也體現出很多國家對于存款保險制度的作用持一種謹慎態度。以上例證啟示我們，建立存款保險制度將有利于大陸完善金融監管制度，保護存款人的利益，但存款保險制度的作用并非是金融穩定和安全的根本性制度，應正確認識存款保險制度的作用和局限。

（二）建立獨立的存款保險公司，賦予其必要的金融監管權

首先，建立獨立的存款保險公司。獨立的、專業化的存款保險公司營運是防范存款保險蘊含風險的重要手段。《存款保險條例（征求意見稿）》并未規定存款保險機構的性質、機構設置以及是否有權限參與存保機構的接管等事項。建議將大陸地區的存款保險機構定性為公營機構，并可以考慮由財政部、中國人民銀行、銀監會、保監會、證監會共同出資建立，以市場化公司形式運作，由國務院直接領導和管理。其次，賦予存款保險公司必要的金融監管權。為了更好的監管和提高存保金融機構的風險控制水平以及減低存款保險公司的風險，應在存款保險條例中規定存款保險公司有權要求投保機構定期披露相關信息，并有權檢查銀行的相關業務。如果存款保險公司發現投保機構有財務、經營等問題時，可以向其發出警告、提高保費以及停止投保等資格，并有權協助銀監會等監管機構對問題銀行實施接管等權限。

（三）采取漸進式方式建立差別費率制度

臺灣地區存款保險的費率是由單一保險費率過渡到差別費率的，差別費率的實施效果明顯優于單一費率。臺灣地區實行單一費率的實踐表明，單一費率會增加高風險投保機構的經營風險，助長其過度追求利潤的投機心理，并且會影響到低風險投保機構的穩健經營的積極性。就大陸現行的銀行業體系而言，銀行業金融機構包括全國性商業銀行、股份制商業銀行、城市商業銀行、農村信用社等，以上機構的風險水平差異較大，因此根據銀行類型實行不同的差別費率符合大陸銀行業發展的現狀。《存款保險條例（征求意見稿）》第9條規定，存款保險費率由基準費率和風險差別費率構成。費率標準由存款保險基金管理機構根據經濟金融發展狀況、存款結構情況以及存款保險基金的累積水平等因素制定和調整，報國務院批準后執行。該條明確了大陸將實行存款保險的差別費率。但具體的費率水平以及劃分依據并沒有明確規定。而具體費率的高低直接決定了投保機構的運營成本，對投保機構非常重要，因此設立符合符合大陸現狀的差別費率是建立存款保險制度的關鍵之一。考慮到大陸銀行信用立法和評級制度的欠缺，建議采用漸進式方式建立差別費率制度。具體而言，可以借鑒臺灣地區的經驗，在存款保險推出的初期，實行較為簡單的差別費率，在制度試行到較為成熟時，根據各投保機構的資本充足率、風控水平、資產集中度、盈利能力等指標進行綜合評價，并按照評價得分劃分風險級別，以此確定差別費率。風險較高的投保機構所繳納的保費較高，其日常的運營成本會相應增加，相應提高其風險控制意識和能力，維護銀行業的安全和穩定。

（四）建立金融機構的風險評級體系

金融機構的風險評級體系是金融監管體系的重要組成部分，體現出金融機構的風險控制能力和層次，是存款保險機構對投保的金融機構收取保費及監管的前提條件和核心依據。風險評級體系是以防范風險為目標，對投保金融機構的風險和經營狀況進行綜合評價，就要求我們應該建立包括對金融機構的資本充足狀況、資產安全狀況、管理狀況、盈利狀況、流動性狀況和市場風險敏感性狀況以及在此基礎上加權匯總后的一套公正、客觀、科學的評價體系。有效的風險評級體系不僅要具有穩定性還要具有靈活性，可以對參保金融機構的風險變化做出及時反應，從而準確判斷各類參保金融機構的風險狀況，迅速采取監管措施，提高對有問題機構的風險控制水平，提升風險評級的權威性和約束力。由于評級體系中的指標及權重的合理性，有賴于有長期完備的歷史數據進行檢驗，因此要注重積累和分析經驗數據。此外，還要對投保機構的風險監測結果進行檢查，及時發現風險點并監督采取相應措施，將風險盡可能消除在萌芽狀態，以防范整個金融系統風險。

（五）建立金融風險預警系統

鑒于金融機構每發生一次擠兌事件，就會造成金融機構信譽受損，營運績效及獲利能力衰退，并可能造成金融機構倒閉、甚至連鎖影響整個金融體系支付系統的運作，導致局部或全面性的金融危機。建議在預防勝于治療的理念下，建立并完善金融預警系統，適時發揮早期預警功能，再配合檢查人員實地業務、財務之查核，以盡早發現并化解擠兌事件。在制度設置上，可以借鑒臺灣的金融預警系統，建議分為檢查評等及申報排序兩系統，均包括商業銀行、外國銀行在華分行、信用合作社及其他吸收存款的金融機構等4個子系統，其評估屬性分為資本適足性（CapitalAdequacy）、資產質量（Asset　Quality）、管理能力（Management）、盈利性（Earning）、流動性（Liq－uidity）、市場風險敏感性（Sensitivity　To　MarketRisk）及其他（Others）等7類，并制定例外管理情形或風險偏高應加強追蹤的標準，將評級、排序或單項指標異常的金融機構納入例外管理，以督促投保機構改善營運，加強對存保機構的監督與管理。

作者：齊萌 單位：上海政法學院國際法學院 華東政法大學