國際應急管理法律體系建設探究

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據中國應急管理報大數據輿情監測系統統計，2021年6月30日至7月18日，與建黨百年活動相關全網信息數量共714124篇。與建黨百年活動相關紙媒報道6137篇，新聞網報道192138篇，移動端131617篇；與建黨百年相關微信公按照聯合國減災署的界定，應急管理是對資源和責任的組織和管理，針對突發事件的各個方面，特別是備災、響應及早期恢復階段。從英國、美國、法國、德國等主要發達國家應急管理來看，應急管理法律包含內容十分廣泛，大都涉及應急處置工作流程、應急處置機構職責劃分等方面問題，同時受到政治制度、國家安全、公民保護、重大突發事件事后改進等關鍵要素的影響。

一、發達國家應急管理法律體系建設的主要特點

（一）重視緊急情況下的合憲性審查和法律間的銜接

從整個法律體系來看，應急管理法律往往需要涉及緊急權（或特殊處置權）的使用，這就需要遵守憲法的基本原則。同時，作為應急管理法律制度核心內容的緊急權（或特殊處置權）的使用也應在依法治國、憲法至上的法律制度框架內，并與其他法律相銜接、相配合。從主要發達國家的情況來看，應急管理法律的合憲性原則是其考慮的首要原則，其憲法性法律制度不會因應急管理的特殊規定而得到廢止或修改，同時保證緊急權的使用不會出現法律真空或被濫用。二戰后，聯邦德國的《魏瑪憲法》被1949年的《德意志聯邦共和國基本法》所代替。后來，在修改憲法時重新對緊急權（或特殊處置權）作出了補充規定，這一時期的緊急權被稱為“防御權”，其目的是去除它的進攻性和侵犯性，作為戰敗國的德國仍然重視應急管理法律制度與憲法中規定的一致性。另外，英國屬于普通法系國家，法律多以不成文法為主，應急管理相關的法律數量眾多、內容龐雜，由于應急管理法律體系涉及國家安全、自然災害、人為技術事故、公共衛生事件、反恐等領域，包括與應急管理有關的諸多部門法和專門性立法，為保證英國法律文件間具有一定的銜接性，英國注意在法律制定中考慮短期措施和長期措施、臨時措施和常規措施，同時其法律修正案起到了有效的補充解釋作用。

（二）重視發揮地方在應急管理的主動性、積極性

不論是聯邦制或是中央集權制，主要發達國家都非常重視發揮地方政府在應急管理中的主動性、積極性。作為中央集權制的日本，其現行的《日本災害救助法》，是1947年關東大震后的立法，它取代了早期較為權責散亂的災害救助規定。1961年頒布了日本災害方面的根本大法——《災害對策基本法》，規定災害預防、應急、復建等相關對策，并將災害救助法中的組織部分刪除，對災害救助的責任于基本法中明確劃分，以內閣為主管機關，構建以中央防災會議為中心的組織體系；以《災害對策基本法》為主，分別制定災害救助法等不同的法律。作為聯邦制的美國，其各州依據由國會1988年通過的《羅伯特·斯坦福救災與應急救助法》，分別制定符合各州特色的法規，作為州政府應急管理行為的具體依據。同樣是聯邦制的澳大利亞，以州為主體的應急管理法律體系反映到了突發事件應對的職責劃分中，就是應急管理分為3個層次，即聯邦政府、州和地方政府。澳大利亞聯邦政府主要的應急管理主責單位的是聯邦應急管理署（EMA），作為澳大利亞應急管理的實體機構，EMA負責全國性的應急管理事務。此外各州均有自己的應急管理部門；通過判斷緊急事件的性質和可能影響的范圍來啟動不同層次的應急計劃。其中，以州這一層次為應急管理的主體。當地方政府不能處理突發事件時，將會向州政府提出救援申請，通常情況下，大多數突發事件能夠在州這一層面上得到解決。如果事件超出州政府的應對能力，則州政府的相關人員將會向聯邦政府提出救援申請。不過通常情況下，聯邦政府主要向州政府提供指導、資金和物資支持，并不直接處置。

（三）重視應急救援與國家安全法律制度相銜接

主要發達國家的應急管理法律普遍涉及國家安全問題。日本各地的危機管理室具有平戰結合、平災結合的顯著特點。德國應急管理中將公民保護劃分為兩大類別：民事保護和災難保護，德國民事保護主要包括戰爭或武裝沖突中的保護公民行動以及海外公民保護，適用《民事保護法》，由德國聯邦政府負責。根據《德國民事保護和災難救助法》，民事保護由聯邦公民保護和災難救助局（內政部下屬單位）承擔相關工作。聯邦公民保護和災難救助局主要負責：（1）協助聯邦最高專業主管機關制定一個統一的國防預案；（2）指導從事國防工作的人員，就民事保護職責方面培訓災難保護領導人員和培訓師；（3）開發包括自衛在內的民事保護培訓內容，協助鄉鎮和鄉鎮協會承擔法律賦予的有關自衛職責，協助公民預警工作；（4）幫助公民了解民事保護，特別是各種保護和經濟援助的可能性；（5）同各州協商制定技術——科學研究任務，評估研究結果，收集和評估民防領域的出版物；（6）檢查僅用于或主要用于民事保護的工具和器械，參與這些工具和器械的審批、標準化及質量保障方面的工作；（7）德國《基本法》第85條第4款賦予聯邦政府在民事保護方面的職權由聯邦公民保護和災難救助局承擔。災難保護則包括自然災害、事故災難、公共衛生、日常危險等災害的保護，適用《災難保護法》、《救護法》、《公民保護法》，屬于聯邦州的職能范圍。

（四）重視應急管理法律制度與管理工具的有機結合

應急管理法律制度的有效實施離不開相關的管理工具的支撐。美國以1950年通過的《災害救助法》與《聯邦民防法》為母法，1988年通過的《羅伯特·斯坦福救災與應急救助法》，為促進其在管理中有效實施，美國聯邦應急管理署（FEMA）根據《斯坦福法》于1992年制定了美國聯邦緊急響應計劃（FRP），規范聯邦政府如何在一個重大災害中，運用聯邦政府27個單位（其中包括唯一的民間團體——美國紅十字會）主導實施12項緊急支持功能，協助州與地方政府的救災應急機制。其援助范圍包括火災、洪水、地震、颶風、臺風、龍卷風、火山爆發等自然災害，和放射物質或危險物質外泄、恐怖主義及其它重大人為災害，經由美國總統依據《斯坦福法》宣告為重大災害或緊急事件后，提供生命救助、財產保護及基本生存需求的應急營救活動、災區原重建及減少未來災害的影響程度。另外，為保證美國聯邦應急管理法律的有效落實，2011年后美國奧巴馬政府作了重大調整：一是修訂完成了《全國準備目標》、《全國準備系統》兩份核心文件，明確界定了新的核心能力，以及建立能力的方法和途徑，同時每年《全國準備報告》；二是重新審視了《全國響應框架》，將其拆解、調整為《全國預防框架》、《全國保護框架》、《全國減緩框架》、《全國響應框架》、《全國恢復框架》等5個《框架》，更加明確了公民、社區、民間機構、地方政府、聯邦政府部門、總統等在這一領域的職責，界定了在該框架領域培育相關核心能力的要求；三是新制定了《跨機構減緩計劃》、《跨機構響應計劃》、《跨機構恢復框架》等文件，以促進跨機構之間的合作和協調；四是出臺和更新了一批支撐性文件，進一步審查和完善了綜合準備指南的一系列文件，比如，指導如何制作應急預案的《綜合準備指南101（2.0版本）》（CPG101Version2.0）；指導如何開展風險分析與評估的《綜合準備指南201》；指導如何開展信息傳遞和資源整合的《綜合準備指南502》等文件。

（五）重視事件之后的法律制度的總結完善

自上世紀七十年代末三哩島核事故以來，美國政府非常注意及時完善其應急管理體系。在“9·11”恐怖襲擊后，出臺了《國土安全法》，以加強國土安全防衛工作。2005年3月，聯邦政府了《臨時全國準備目標》，開始試點建立應急準備目標，并加強相應的應急管理準備工作。2006年10月4日，美國總統布什簽署的《后“卡特里娜”應急管理改革法》的第652條明確指出，需要開展年度的國家應急準備報告來評估全國應急準備工作，在聯邦法律上確認了準備工作是美國應急管理體系的重要內容。2007年9月，美國聯邦政府根據《后“卡特里娜”應急管理改革法》，制訂完成了《全國準備指南》（NPG），該指南包含全國準備愿景（NPV）、全國規劃場景（NPS）、通用任務清單（UTL）、目標能力清單（TCL）等4個關鍵部分，取代了《臨時準備目標》，確定了正式的準備目標及相關的準備工作，明確了核裝置爆炸、炭疽、大流感等15種重特大突發事件的準備措施，這些都為此次美國應急管理體系的改革奠定了重要的政策性基礎。1959年發生的伊勢灣臺風災害發生后，日本于1960年迅速頒布了《治山治水緊急措施法》。1995年的日本阪神大地震（我國稱之為神戶大地震）后，《地震防災對策特別措施法》于1995年通過、同年修改了《災害對策基本法》中的一部分內容。1999年日本茨城縣東海村的一家核燃料加工公司發生一起重大核泄漏事故，成為日本歷史上首次發生的核裂變臨界狀態下的一起最嚴重的事故，直接促使了《原子能災害對策特別措施法》的頒布。法國以2004年《國民安全現代化法》為標志，形成了現代應急管理體系。20世紀90年代以來，法國發生了伽德河洪水泛濫、AZF工廠爆炸等一系列重大突發事件發生后，法國開始全面審視應急管理的種類、發生發展機理，重新定位國民安全保護的理念、工作范疇，并于2004年8月頒布實施了《法國國民安全現代化法》，標志著法國進入“綜合應急管理”新發展階段。2009年7月29日修訂的《法國國防法》明確指出，法國國防的職責不是簡單保護法國公民和領土免受來自國家外部的攻擊，需要法國管理直接或間接影響法國的風險和威脅；為了應對新的威脅和挑戰，2013年4月的《法國防衛和國家安全戰略的白皮書》明確指出，人的內心的安全是法國國家安全的基礎，同時，在一個復雜和相互關聯的世界，法國所面臨的自然災害事件、工業、健康、技術、政策等綜合風險是客觀存在的，法國要進一步明確綜合安全的概念，加強對非傳統安全威脅和各類風險組合的響應。

二、發達國家應急管理法律體系建設的啟示及借鑒

2007年頒布并實施了《突發事件應對法》，以規范突發事件應對活動，這是中國應急管理工作法治化的里程碑。在《突發事件應對法》實施過程中，我國應急管理體制機制已經發生重大變化。特別是，三中全會明確提出“構建統一指揮、權責一致、權威高效的國家應急體系”。與此同時，作為新一輪黨和國家機構改革的重要內容，組建了應急管理部。總書記在2019年11月29日主持中央政治局第十九次集體學習時，明確提出“要發揮我國應急管理體系的特色和優勢，借鑒國外應急管理有益做法，積極推進我國應急管理體系和能力現代化”。這進一步明確了中國應急管理體系建設的努力方向，為持續完善中國應急管理體制機制提供了工作遵循，需要完善我國的應急管理法律體系以適應新形勢新變化。

（一）把應急管理融入到國家安全管理法律框架內

近些年，主要發達國家都把加強和完善應急管理建設作為提升國家整體安全能力的戰略著力點；構建權威高效、平戰結合、平災結合、職責明晰的應急管理組織體系，并納入國家安全管理的框架成為這些國家行政體制和國家安全制度改革的顯著特征。當前，要加強黨中央對應急管理工作的集中統一領導，努力構建“統一領導、權責一致、權威高效”的國家應急能力體系，需要把應急管理法律體系建設融入到國家安全管理制度框架內，加強應急管理法律體系與國家安全的整體統籌銜接、協調、配合，更好發揮應急管理法律體系在國家安全整體法律框架下的特殊作用。

（二）全面加強黨對應急管理工作的統一領導

應急管理與政治制度緊密聯系在一起，應急管理工作事關人民生命財產安全和社會穩定，事關經濟社會發展大局，是衡量執政黨領導力、檢驗政府執行力、評判國家動員力、體現民族凝聚力的重要方面。加強中國共產黨的領導是做好我國突發事件應對的制度保障，也是法律得到有效執行的關鍵舉措。在我國的應急管理法律體系建設中，以新時代中國特色社會主義思想為指導，繼續加強和完善黨的全面領導，充分發揮黨總領全局、協調各方的領導核心作用。這需要在我國的應急管理法律建設中，充分考慮建立健全黨對應急管理工作全面領導的體制機制和制度建設，確保將黨的領導這一最大的政治優勢轉化為應急管理的最大效能。

（三）注意加強應急管理全過程的法律制度設計

一是要進一步完善包括預防與準備、監測與預警、應急處置、恢復與重建等各環節的法律制度設計。二是重點研究建立針對重特大突發事件的、規范化的初期快速響應制度。三是要加快完善突發事件指揮領域的法律制度設計，比如，在《突發事件應對法》修法的過程中，要適當劃分領導權與指揮權的關系，并要通過“指揮權的專業化”等措施促進應急管理體制的真正完善，應急處置的專業化。加強國家應急指揮及運行機制的建設是做好突發事件處置工作的基本要求，在某種程度上，應急指揮的能力直接影響應急處置的結果。四是要充分發揮地方在應急管理中的積極性、主動性，比如，要進一步完善相關法律制度，確保按照分級負責的原則，一般性災害由地方各級政府負責，應急管理部代表中央統一響應支援；發生特別重大災害時，應急管理部作為指揮部，協助中央指定的負責同志組織應急處置工作，保證政令暢通、指揮有效。

（四）推進應急救援服務的相關立法

2020年，僅有20萬員額的全國綜合性消防救援隊伍共接警出動128.4萬起，全年日均出動消防指戰員3.44萬人次，共從災害現場營救被困人員16.3萬人，疏散遇險人員42.4萬人；藍天救援隊等一批社會公益應急救援組織也都提供了大量無償救援服務。從國際上來看，應急救援服務是指在緊急情況下“具有特定責任和目標的專門機構”提供對人員和財產的服務和保護。根據應急救援服務的性質及實際情況，許多發達國家早已把應急救援服務劃分為有償服務與無償服務。對我國而言，加強應急救援服務制度的法治化建設，是長期的戰略任務。一方面，要進一步研究應急救援服務的性質、類別和需求，區分哪些真正是公益需求，是應該由政府或公共財政來承擔的；區分哪些可以通過市場化手段來補充解決的，從而真正防止應急救援服務的缺位、錯位。另一方面，我們可以借鑒國際應急救援服務法律制度設計的有益做法，促進我國應急救援法律體系的不斷完備。

作者:游志斌 單位:中央黨校（國家行政學院）