談行政訴權(quán)分層保障機(jī)制優(yōu)化
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引言
我國現(xiàn)行《憲法》雖未直接對(duì)訴權(quán)作出明確宣示，但2014年修改后的《行政訴訟法》已經(jīng)在“總則”部分構(gòu)建起行政訴權(quán)的基本保護(hù)框架，主要體現(xiàn)在該法開篇四條的規(guī)定上：第一條重申了“保護(hù)公民、法入和其他組織合法權(quán)益”的訴訟目的；第二條確認(rèn)了公民、法入和其他組織的行政訴權(quán)；第三條規(guī)定了作為行政訴權(quán)核心內(nèi)容的起訴權(quán)；第四條突出了人民法院對(duì)行政審判權(quán)的依法獨(dú)立行使?？梢哉f，上述規(guī)定奠定了新《行政訴訟法》作為“當(dāng)事人行政訴權(quán)保障法”基本法的地位。如果說上述法律規(guī)定體現(xiàn)的還只是一種觀念層面行政訴權(quán)的話，那么新《行政訴訟法》的實(shí)施無疑就是一種現(xiàn)實(shí)層面行政訴權(quán)的展示?！坝^念訴權(quán)”只有轉(zhuǎn)化為“現(xiàn)實(shí)訴權(quán)”，對(duì)于訴權(quán)主體來說才真正具有價(jià)值。新《行政訴訟法》實(shí)施五年來，行政案件受案數(shù)量快速增長(zhǎng)，為行政訴權(quán)保障提供了廣闊舞臺(tái)；“立案難、審理難、執(zhí)行難”的問題得到了有效緩解，為行政訴權(quán)的實(shí)際擁有提供了有力佐證。與此同時(shí)，訴訟程序空轉(zhuǎn)、裁判口惠而實(shí)不至、少數(shù)當(dāng)事人頻繁啟動(dòng)政府信息公開訴訟等現(xiàn)象涌現(xiàn)，暴露出當(dāng)事人行政訴權(quán)保障和規(guī)范方面的不少問題。如何在加強(qiáng)行政訴權(quán)保障與必要規(guī)范之間取得平衡，是我國今后行政審判工作面臨的重大考驗(yàn)之一。正是基于對(duì)行政訴權(quán)保障法落地實(shí)施的關(guān)切，筆者率先提出“行政訴權(quán)分層保障”的理論命題，主張以原告實(shí)際行使訴權(quán)的理性程度為標(biāo)準(zhǔn)，分別就訴權(quán)“理性行使”“精明行使”“不當(dāng)行使”“惡意行使”設(shè)計(jì)出不同的機(jī)制加以保障和規(guī)制，引導(dǎo)我國公民養(yǎng)成理性維權(quán)、依法維權(quán)的習(xí)慣，進(jìn)而促進(jìn)法治社會(huì)的實(shí)現(xiàn)。
行政訴權(quán)理性行使的有效保障機(jī)制
黨的報(bào)告提出了“培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會(huì)心態(tài)”的社會(huì)建設(shè)任務(wù)，為行政訴權(quán)保障機(jī)制的優(yōu)化提供了目標(biāo)指引。行政訴權(quán)理性行使有效保障機(jī)制的優(yōu)化可從如下三個(gè)方面展開：第一，科學(xué)把握立案登記和審查的關(guān)系。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》就公正司法明確提出了“有案必立、有訴必理”的要求。作為對(duì)該決定“變立案審查制為立案登記制”的首次貫徹，新《行政訴訟法》第51條規(guī)定了“登記立案”制度。受所處特殊環(huán)境和媒體過度宣傳等多方面因素的影響，部分法院機(jī)械理解執(zhí)行立案登記制的規(guī)定，甚至收到訴狀材料不經(jīng)審查徑行立案。這種做法雖然使一審行政案件的受案數(shù)量在短時(shí)期內(nèi)有了明顯增加，但相伴而來的高裁定駁回起訴率卻證明了一審受案數(shù)的“虛高”，既不利于當(dāng)事人訴權(quán)的有效保障，更是對(duì)有限司法資源的浪費(fèi)。為此，最高人民法院在《關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》中明確提出，要正確理解立案登記制的精神實(shí)質(zhì)，“既要防止過度審查，也要堅(jiān)持必要審查”。鑒于新《行政訴訟法》第49條已經(jīng)規(guī)定了起訴的基本條件，因而行政審判實(shí)踐需要在《行訴解釋》細(xì)化起訴諸要件規(guī)定的基礎(chǔ)上作出相對(duì)寬容的解釋。在“李波、張平訴山東省惠民縣政府行政強(qiáng)制及行政賠償案”中，最高人民法院就創(chuàng)設(shè)地運(yùn)用“推定被告”方法，撤銷了一、二審法院以起訴的被告不適格為由作出的駁回起訴裁定。這一創(chuàng)造性的裁判體現(xiàn)了最高人民法院對(duì)立案登記制內(nèi)涵的科學(xué)把握，可謂“在保障起訴權(quán)與防止濫用訴權(quán)兩方面”的精準(zhǔn)平衡，其公正意識(shí)和正義立場(chǎng)應(yīng)當(dāng)為地方人民法院所接受。第二，訴訟類型選擇法官釋明義務(wù)機(jī)制。新《行政訴訟法》雖然沒有直接明確行政訴訟的類型化，但《行訴解釋》第68條通過對(duì)作為起訴條件之一的“有具體的訴訟請(qǐng)求”的詳盡解釋，部分地實(shí)現(xiàn)了行政訴訟的隱形類型化。來自行政訴訟類型精細(xì)化設(shè)計(jì)的德國經(jīng)驗(yàn)表明，法院不可以因原告選擇了一個(gè)不適當(dāng)?shù)脑V訟種類而將該訴駁回。在“郭傳欣訴巨野縣政府、菏澤市政府案”中，最高人民法院認(rèn)為，行政訴訟類型制度的意義在于對(duì)法院的訴訟行為進(jìn)行規(guī)范，使法院能夠根據(jù)不同的訴訟類型選擇對(duì)當(dāng)事人最適宜的救濟(jì)方式和裁判方式。“設(shè)置訴訟類型的目的既然在于為公民權(quán)利的保護(hù)提供一種具體方式，那么選擇一個(gè)適當(dāng)?shù)念愋筒粦?yīng)成為公民的任務(wù)甚至額外增加的負(fù)擔(dān)?！痹凇巴跫?、黃貴蘭訴河南省人民政府不履行法定職責(zé)案”中，最高人民法院對(duì)一審和二審法院以原告拒絕法官釋明、訴訟請(qǐng)求不具體為由駁回起訴的做法并不認(rèn)同，認(rèn)為當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求的提出并不影響法院對(duì)請(qǐng)求的合并。在“張艷麗訴北京市人民政府不履行行政復(fù)議法定職責(zé)案”中，最高人民法院認(rèn)為，在經(jīng)過釋明后原告堅(jiān)持不作更改的情況下，人民法院可以根據(jù)原告訴求的實(shí)質(zhì)性質(zhì)，選擇最為合適也能最大限度實(shí)現(xiàn)其訴訟目的的訴訟類型和判決方式。這種有利于當(dāng)事人行政訴權(quán)有效保障的訴訟類型釋明制度，應(yīng)當(dāng)成為各級(jí)人民法院行政審判的基本遵循。第三，靈活運(yùn)用行政案件協(xié)調(diào)化解機(jī)制。行政糾紛的實(shí)質(zhì)性化解具有三個(gè)內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)：一是案件已經(jīng)終結(jié)；二是當(dāng)事人之間的矛盾真正地得以解決；三是行政機(jī)關(guān)和社會(huì)成員能夠自動(dòng)根據(jù)法院的裁判調(diào)整自身行為。各級(jí)人民法院在實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的目標(biāo)指引下，充分運(yùn)用協(xié)調(diào)化解機(jī)制處理行政案件，改變了某些情況下判決結(jié)案“口惠而實(shí)不至”的窘?jīng)r。2019年5月，上海市高級(jí)人民法院在上年度行政審判白皮書的同時(shí)，還首次了2018年行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決十大案例，實(shí)現(xiàn)了案件類型和調(diào)處手段的多元化。2019年6月，安徽省高級(jí)人民法院也對(duì)外了全省法院實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議十大典型案例。滬、皖兩地新近的行政審判實(shí)踐，代表了行政訴權(quán)理性行使有效保障的新動(dòng)向，彰顯了實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議目標(biāo)指引下協(xié)調(diào)結(jié)案的中國智慧。
行政訴權(quán)精明行使的適度容忍機(jī)制
按照通行的訴訟法理，訴訟行為是組成訴訟程序的基本要素，是實(shí)現(xiàn)訴訟程序價(jià)值和目的的基本載體。司法機(jī)關(guān)主要還是根據(jù)法律規(guī)定對(duì)當(dāng)事人訴訟行為是否成立、是否有效、是否合法、有無理由進(jìn)行評(píng)價(jià)，并非通過當(dāng)事人的外在行為進(jìn)行訴訟心理層面的推斷。從近年來行政審判實(shí)踐中所謂的“職業(yè)打假人”“投訴專業(yè)戶”“信息公開申請(qǐng)專業(yè)戶”維權(quán)現(xiàn)象上看，有些是屬于現(xiàn)有法律制度規(guī)定的模糊地帶，有些是當(dāng)事人采取的訴訟策略，有些則是傳導(dǎo)社會(huì)壓力的工具。這些舉動(dòng)固然增加了行政機(jī)關(guān)的工作量，甚至給行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)增添了麻煩，但其本身也具有社會(huì)監(jiān)督、倒逼行政機(jī)關(guān)依法行政的“溢出”效應(yīng)。除了完善法律規(guī)定、堵塞規(guī)范漏洞之外，人民法院可以通過訴訟風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制和訴訟繁簡(jiǎn)分流機(jī)制予以積極應(yīng)對(duì)。第一，訴訟風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制。目前，對(duì)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解理念的推行更多借助各種類型的府院良性互動(dòng)機(jī)制。相比之下，法院與原告之間的常態(tài)深度交流機(jī)制尚未確立。從訴訟風(fēng)險(xiǎn)防范和管控出發(fā)，應(yīng)當(dāng)建立法院與原告之間的互動(dòng)交流機(jī)制，與府院互動(dòng)相向而行。特別是在當(dāng)事人精明行使行政訴權(quán)可能造成諸多消極影響時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過法院與原告之間的深度溝通交流加以規(guī)避。以安徽省高級(jí)人民法院對(duì)外的實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議十大案例之首的“葛某某訴安徽省人民政府行政復(fù)議案”為例，原告因與征收實(shí)施單位無法就補(bǔ)償安置達(dá)成協(xié)議，已經(jīng)針對(duì)土地征收過程中的項(xiàng)目選址意見書、立項(xiàng)復(fù)函、公告等多個(gè)行為提起了十余起行政訴訟。安徽省高級(jí)人民法院在審理該案的過程中，并未機(jī)械地就案論案，而是經(jīng)過反復(fù)溝通，了解到葛某某提起多起行政訴訟的真實(shí)意圖是尋求補(bǔ)償安置問題。按照實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的要求，法院緊緊抓住當(dāng)事人補(bǔ)償安置的痛點(diǎn)直接展開調(diào)解，最終促使葛某某與征收實(shí)施單位之間達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議，葛某某不僅撤回本案上訴，而且提起的其他行政訴訟也都撤訴。受案法院通過反復(fù)釋明和交流掌握了當(dāng)事人的內(nèi)心真實(shí)訴求，以適度容忍最終換回了行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解。第二，訴訟繁簡(jiǎn)分流機(jī)制。新《行政訴訟法》第82條規(guī)定了行政訴訟簡(jiǎn)易程序的適用范圍，為人民法院開展繁簡(jiǎn)分流改革提供了立法支撐。不過，受制于審理期限、當(dāng)庭宣判、績(jī)效考核、管轄改革等多重因素的影響，行政審判實(shí)踐中繁簡(jiǎn)分流改革進(jìn)展并不順利，修法的紅利未獲釋放，“繁案精審、簡(jiǎn)案快審”的格局并沒有形成。一些行政審判基礎(chǔ)扎實(shí)、環(huán)境良好的地區(qū)已經(jīng)率先進(jìn)行更大范圍的繁簡(jiǎn)分流探索，對(duì)提升行政審判質(zhì)量和效率發(fā)揮了積極作用。行政案件的速裁程序、普通程序簡(jiǎn)易審等繁簡(jiǎn)分流改革模式也次第推出。2019年3月，中央政法委、最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化司法資源配置全面提升司法效能的意見》，明確提出了“完善分案機(jī)制”“推動(dòng)簡(jiǎn)案快辦”“推動(dòng)類案快審”“探索示范訴訟”“簡(jiǎn)化法律文書”等具體改革任務(wù)，還特別針對(duì)行政訴訟提出“依法擴(kuò)大行政案件簡(jiǎn)易程序適用、探索建立行政速裁工作機(jī)制”的改革構(gòu)想，為行政審判實(shí)踐拓展繁簡(jiǎn)分流提供了指引。
行政訴權(quán)不當(dāng)行使的必要矯正機(jī)制
在近幾年的行政審判實(shí)踐中，一些不當(dāng)行使行政訴權(quán)的現(xiàn)象開始出現(xiàn)，如有的當(dāng)事人或者人出于干擾法庭秩序、施加壓力、延緩開庭等目的，隨意提出回避申請(qǐng)；有的當(dāng)事人將法庭當(dāng)成發(fā)泄個(gè)人不滿的舞臺(tái)，不服從審判長(zhǎng)指揮；有的當(dāng)事人藐視法庭不舉證不陳述，致使庭審無法進(jìn)行?？梢詮恼\信訴訟的程序規(guī)則支撐和訴訟失權(quán)制度的精準(zhǔn)適用兩個(gè)方面入手，針對(duì)行政訴權(quán)的不當(dāng)行使進(jìn)行必要的矯正。第一，誠信訴訟的程序規(guī)則支撐。總體來看，五種情形可以納入誠信訴訟的程序規(guī)則支撐體系之中：一是針對(duì)重復(fù)起訴、執(zhí)意纏訟的徑行裁定駁回起訴機(jī)制；二是針對(duì)明顯不屬于法定回避事由申請(qǐng)的當(dāng)庭駁回機(jī)制；三是針對(duì)經(jīng)傳票傳喚原告無正當(dāng)理由拒不到庭或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的按照撤訴處理；四是針對(duì)妨礙庭審活動(dòng)進(jìn)行的中止訴訟機(jī)制；五是針對(duì)庭審中拒絕陳述導(dǎo)致庭審無法進(jìn)行的視為放棄陳述權(quán)利機(jī)制。值得肯定的是，行政審判實(shí)踐中人民法院的裁定已經(jīng)多次使用了“誠信訴訟”“理性合法表達(dá)訴求”等字眼，并對(duì)當(dāng)事人不當(dāng)行使訴權(quán)行為進(jìn)行了相應(yīng)的矯正。第二，訴訟失權(quán)制度的精準(zhǔn)適用。行政訴訟中的失權(quán)是指當(dāng)事人在行政訴訟活動(dòng)過程中原本享有的訴訟權(quán)利，因某種特定原因或者事由的發(fā)生而喪失。從訴權(quán)充分保障的角度上看，失權(quán)要件的構(gòu)成應(yīng)當(dāng)盡可能明確、具體。新近發(fā)生在江蘇省南通市的“紀(jì)愛美訴如皋市人民政府、南通市人民政府征地補(bǔ)償安置方案行政批準(zhǔn)及行政復(fù)議案”（以下簡(jiǎn)稱“紀(jì)愛美案”）之所以引起社會(huì)廣泛關(guān)注，就緣于法院認(rèn)為原告紀(jì)愛美的穿戴（頭戴黑色鴨舌帽）不符合司法禮儀要求，且經(jīng)法院多次釋明后仍然無正當(dāng)理由拒絕糾正（拒絕脫帽），導(dǎo)致庭審活動(dòng)無法進(jìn)行，應(yīng)視為紀(jì)愛美放棄本案的訴訟權(quán)利按照撤訴處理。鑒于行政訴訟失權(quán)制度關(guān)系到個(gè)案中行政訴權(quán)的剝奪，人民法院在行政審判實(shí)踐中宜采取慎重態(tài)度。
行政訴權(quán)惡意行使的嚴(yán)厲制裁機(jī)制
2015年2月，江蘇省南通市港閘區(qū)人民法院在“陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會(huì)政府信息公開答復(fù)案”中率先大膽提出“濫用訴權(quán)行為的法律規(guī)制”命題，認(rèn)為“保障當(dāng)事人的訴權(quán)與制約惡意訴訟、無理纏訟均是審判權(quán)的應(yīng)有之義”。最高人民法院在一系列再審行政案件裁判中延續(xù)了“陸紅霞案”的裁判思路。對(duì)于當(dāng)事人最極端的濫訴行為必須予以嚴(yán)厲的制裁措施，將有限的司法資源真正用于對(duì)理性行使行政訴權(quán)者的充分保障。從新近的司法判例及權(quán)威文件來看，如下兩項(xiàng)制裁機(jī)制亟待明確。第一，濫訴差異化立案審查機(jī)制。行政訴權(quán)的濫用通過人為制造案件，擠占了有限的司法資源，不僅干擾了行政機(jī)關(guān)的正常工作，而且阻礙了行政審判功能的正常發(fā)揮?？疾臁瓣懠t霞案”以來最高人民法院的一系列裁判，可以大體上看出行政訴權(quán)濫用兩方面的構(gòu)成要件：一是客觀要件，即行為人在一定周期內(nèi)反復(fù)多次提起相似的無關(guān)痛癢的訴訟請(qǐng)求；二是主觀要件，即行為人故意通過頻繁起訴起到騷擾施壓的案外目的。為了及時(shí)有效制止行政訴權(quán)惡意行使，可以探索建立差異化的立案審查機(jī)制，即人民法院對(duì)認(rèn)定濫訴行為者所提起的類似行政訴訟進(jìn)行嚴(yán)格審查，一經(jīng)核實(shí)直接按照《行訴解釋》第55條第2款的規(guī)定，徑行退回訴狀并記錄在冊(cè)；堅(jiān)持起訴的，直接以濫訴為由裁定不予立案。最高人民法院在“陳則東訴浙江省人民政府不履行行政復(fù)議法定職責(zé)案”的判決為認(rèn)定濫訴行為提供了范本，所提出的差異化立案審查機(jī)制和快速退回機(jī)制都具有推廣適用價(jià)值。第二，訴訟失信人信用懲戒機(jī)制。在經(jīng)濟(jì)下行壓力增大、社會(huì)矛盾糾紛激增的特殊社會(huì)歷史時(shí)期，行政機(jī)關(guān)和人民法院擔(dān)負(fù)著艱巨的發(fā)展和穩(wěn)定任務(wù)。如果任由極少數(shù)人濫訴行為的繼續(xù)橫行，不僅有限的司法資源被無端耗費(fèi)，行政機(jī)關(guān)的正常工作受到滋擾，而且國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化也會(huì)遭受巨大挑戰(zhàn)?！度嫣嵘痉ㄐ芤庖姟诽岢?，要探索建立訴訟失信人名單制度，并與社會(huì)征信系統(tǒng)接軌，對(duì)不誠信的訴訟行為人實(shí)施信用懲戒。訴訟失信人信用懲戒機(jī)制的構(gòu)建可從兩個(gè)方面入手。一是權(quán)利救濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)的聯(lián)合審查機(jī)制。對(duì)于記錄在冊(cè)的濫訴行為人，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)的信息共享。濫訴行為人在啟動(dòng)新的申訴、復(fù)查復(fù)核、復(fù)議等救濟(jì)程序時(shí)，主管機(jī)關(guān)可以對(duì)其進(jìn)行差異化的嚴(yán)格審查，防止其再度掀起新一輪毫無實(shí)質(zhì)意義的救濟(jì)。二是法律服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的從嚴(yán)審核機(jī)制。人民法院所認(rèn)定的濫訴行為人的信息，可以逐步開放為司法行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)等與法律服務(wù)有關(guān)的行政機(jī)關(guān)共享使用，在其接受法律援助、從事公民等與法律服務(wù)相關(guān)的活動(dòng)時(shí)從嚴(yán)審核，防止其對(duì)國家法律實(shí)施系統(tǒng)造成新的滋擾。當(dāng)然，對(duì)濫訴行為人失信聯(lián)合懲戒的運(yùn)用是一把雙面刃，需要在懲戒對(duì)象、懲戒范圍、懲戒周期等方面審慎推行，避免行政系統(tǒng)失信聯(lián)合懲戒過多過濫引發(fā)的合法性和正當(dāng)性危機(jī)。
結(jié)語
自提出“堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”的重大政治論斷以來，法治社會(huì)建設(shè)日益引起法學(xué)理論界的關(guān)注。法治社會(huì)的核心內(nèi)涵是公權(quán)力運(yùn)作系統(tǒng)之外的社會(huì)生活的法治化，社會(huì)成員的普遍守法、信法、尊法則是法治社會(huì)構(gòu)建的基礎(chǔ)。行政訴權(quán)是否理性平和行使，關(guān)乎當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利的有效保障，關(guān)乎司法機(jī)關(guān)糾紛化解和社會(huì)治理功能的實(shí)現(xiàn)，關(guān)乎誠信社會(huì)建設(shè)的實(shí)效，需要加以及時(shí)規(guī)范和有力引導(dǎo)。通過行政訴權(quán)分層保障機(jī)制的健全，能夠引領(lǐng)依法維權(quán)、理性維權(quán)、誠信維權(quán)社會(huì)新風(fēng)尚的形成，真正使法治的陽光照耀到行政訴訟活動(dòng)的每一個(gè)環(huán)節(jié)。
作者：章志遠(yuǎn) 單位：華東政法大學(xué)法律學(xué)院教授
