小城鎮建設與鄉鎮財政論文

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一、新型小城鎮建設在整個城鎮化建設中的地位和作用

農業生產方式變革的基礎。以家庭聯產承包責任制為代表的中國農村改革已經進行了30多年，改革到今天，中國農業與規模化、集約化、商品化、生態化、科學化的現代化大生產的要求還相距甚遠。通過新型小城鎮建設，在吸引農業人口轉移的同時，必然帶來農村土地管理方式的變革，進而推動農業生產方式的又一次變革。

二、新型小城鎮建設鄉鎮財政所面臨任務

1.基礎設施投資

主要用于城鎮道路和交通、通訊、內河治理、供水、供氣、供電、污水處理、垃圾處理、綠化、公共場所等設施的投資。基礎設施投資關系到新型小城建設的規模和承載能力。

2.公共服務保障

主要用于醫療衛生、文化教育、社會保障等方面的支出。這部分支出是鄉鎮財政支出的核心部分，直接體現新型城鎮化“以人為本”的主要內涵和小城鎮建設的質量。

3.扶持產業發展

主要是用于支持產業發展的稅式支出、財政貼息、研發補貼、人才引進補貼、服務保障等方面的支出。這項支出既關系到新型小城鎮能否做大做強和可持續發展，也是關系到鄉鎮財政能否處理好財政與經濟關系的重要問題。

4.帶動“三農”發展

新型小城鎮建設必然產生對“三農”的多方面需求，自然帶動“三農”的發展，但新型小城鎮發展速度超過了“三農”發展的速度，小城鎮建設目標也難以實現。為此，鄉鎮財政在支持鄉村道路建設、農村科技推廣、農民培訓、農業合作組織建設、農業產業化經營、農村生態建設等方面應該發揮重要的作用。

5.財政管理創新

傳統的鄉鎮財政為生產型財政，后又轉向吃飯財政，公共財政的作用發揮不足，財政管理不規范，管理手段落后。新型小城鎮建設使得鄉鎮財政收支規模、支出范圍、支出項目將發生變化，公共財政的特征更加明顯，預算更加規范，管理更加嚴格，法制化、科學化、信息化管理將成為鄉鎮財政管理新特點。

三、新型小城鎮建設中鄉鎮財政面臨的問題

1.財力緊張

當前鄉鎮財政困難具有很大的普遍性。具體表現：一是財政的經濟基礎薄弱，大部分鄉鎮工業不發達，商業規模較小，稅源少且不充裕。二是現行非稅收入極其有限，國家規范收費之后，鄉鎮原有的收費項目所剩無幾。三是營業稅提高起征點和大部分企業營改增后，現行分稅制體制下，鄉鎮財政收入下降。四是鄉鎮政府無權發行城鎮建設債券。

2.剛性支出

一是保吃飯的壓力。鄉鎮財政供養人員盡管收入不高，但對財政來說仍然是一項剛性的首要支出和沉重壓力，養人支出目前仍占鄉鎮財政支出的70%左右。二是鄉鎮基礎設施落后，維修改造、擴建、配套任務繁重，財政無力承擔，拖欠工程款在鄉鎮是一種普遍現象。三是公共服務支出不斷增長，財政處于低水平保障，甚至難以保障。

3.政策缺陷

一是改革開放后，特別是近些年來，國家土地政策的紅利基本上被大中城市所獨享，土地財政成為城市財政的主要特征。城市建設用地指標基本上是擠占鄉鎮非農業用地，在國家更加嚴格控制建設用地的今天，新興城鎮用地也隨之納入嚴控之中，大量的土地收益將成為歷史，土地非稅收入在新型小城鎮建設中將看不到優勢。二是國家對“三農”的支持，僅限于農村的基礎設施、農業生產、農民的生活上，而對農業人口轉移中所發生的費用并沒有納入顯性支出之中，農民享受不到市民化待遇，如低保、失業等支出，增加了農民改變身份的風險，抑制了農業人口的轉移。三是農村土地難以實現流轉，農民沒有改變身份的本錢，城市人口回流農村又受到農村房屋產權轉移的限制，城里居民與農村居民消費資金相互融通的渠道沒有打開，導致新型城鎮建設難以聚集農業人口。三是分級分稅財政體制下，鄉鎮財政很少獲得以公共服務均等化為依據的國家財政轉移支付和公共基礎設施投資。鄉鎮財政自身無力解決新型小城鎮化建設的財政壓力問題。

4.理念僵化

國家實施城鎮化戰略以來，小城鎮建設出現“重口號、輕行動，重外延、輕內涵，重眼前招商、輕整體規劃”的現象。小城鎮建設中遺留下來環境欠賬、生態欠賬、公共服務欠賬很多。近年來很多人片面認識“公共財政”，財政配置資源的職能沒有有效發揮，財政與生產的關系幾乎被割裂開來，開辟財源的意識淡薄，財政扶持支柱產業的杠桿作用幾乎殆盡。

5.管理粗放

由于鄉鎮發展落后，長期缺乏優秀的管理人才。人才是事業發展的基礎，新型小城鎮建設也不例外。盡管近些年，包括鄉鎮財政部門在內的管理部門吸納了部分大學生充實到管理隊伍，但特別優秀人才少見，長期扎根鄉鎮的干部不多。在產業中專業技術人員和優秀管理人才更是缺乏。鄉鎮人才的匱乏，導致各方面管理的粗放，嚴重影響了新型小城鎮建設和發展的質量。

四、新型小城鎮建設的財政政策支撐

1.財政部門積極參與新型小城建設規劃制定

新型小城鎮建設的核心理念是“以人為本”。滿足人的需求，適應人的生存，是新型小城鎮建設的出發點，也是歸宿。目前國務院已出臺了國家新型城鎮化規劃，但是在國家層面上具體的新型小城鎮建設規劃還沒有出爐，地方層面上的新型城鎮化建設和新型小城鎮建設具體規劃和實施方案也未見頭緒。加快新型小城鎮建設規劃和制定規劃內的新型小城鎮建設實施方案，是科學建設新型小城鎮的前提。首先是確定重點建設的鄉鎮。對聚集人口潛力大、產業基礎好、鄉鎮財政狀況優的鄉鎮優先建設。特別是交通便利的縣城與縣城之間，輻射區域廣、跨度長、流動人口多的鄉鎮，更要作為重點發展對象。在制定新型小城鎮發展規劃和實施方案中，財政部門必須作為主要部門參與制定。財政部門既要積極保障新型小城鎮建設的公共支出，也要使新型小城鎮建設控制在財政可承受的范圍內。

2.加快創新鄉鎮財政管理體制

地方各級財政分得的蛋糕有多大，不僅取決于本級全口徑的財政收入規模，更取決上級政府如何切割蛋糕。小城鎮發展緩慢不僅僅是市場經濟下資本選票決定的，在某種程度上決定于國家的產業政策、生產要素政策、財政政策等，財政狀況制約著未來經濟社會發展狀況。為了從財力上保障新型小城鎮公共建設需要，應完善現行財政體制，實施更加有利于新型小城鎮建設的中央、省、市、縣和鄉鎮的分稅制以及土地收入分成制度，擴大鄉鎮財政留成比例。必要時，對國家規劃建設的非城市周邊鄉鎮的新型小城鎮實施分成比例倒置，土地收入全部留用（彌補近些年鄉鎮土地紅利的流失），省級和市級規劃的新型小城鎮上繳的財政收入全部留用。只有通過讓鄉鎮財政獲得更多的可支配財力，才能保障新型小城鎮建設的速度和質量。

3.加大對鄉鎮的轉移支付力度

推進新型小城鎮建設，必須增加小城鎮對農民轉移的吸引力。這種吸引力來自于兩個方面：一方面，通過科學的城鎮規劃、完善的基礎設施、高質量的社會文化生活，增強基本生活設施和精神生活保障，提高農民進城吸引力；另一方面，通過提高養老、就業、醫療、教育等社會事業發展水平，增強生存和發展的保障，提高農民進城吸引力。為此，對困難鄉鎮應增加上級財政轉移支付。一是在保障社會保險和教育統籌的基礎上，提高鄉鎮社會保險、社會救濟、失業補助的標準，實現鄉鎮居民與城市居民的同等生存和生活待遇，確保社會保障資金按時足額補助到位，堅決消除拖欠、挪用現象。二是增加鄉鎮的財政專項補貼，特別是公共基礎設施、醫療衛生、教育科學、環境保護、生態平衡的補助，改善鄉鎮公共服務落后狀況，提高鄉鎮居民公共服務水平和生活質量，縮小鄉鎮與城市的差距，實現公共服務均等化。三是絕大多數鄉鎮缺少具有本地特色、可持續發展的支柱產業，國家壟斷產業（電信、電力、石油、鹽業等）又從鄉鎮掠走稅收和高額壟斷利潤。在新型小城鎮建設過程中，中央、省、市財政應在預算單列新型小城鎮建設專項資金，實行專戶管理，確保資金專款專用，真正實現城市對鄉鎮的反哺，使為城市發展建設做出貢獻的農業勞動力和農村人口實現本地化的安居樂業，真正解決農民工候鳥式的生活，實現社會的穩定。

4.積極探索新型農業人口轉移成本分攤機制

在農業人口向新型小城鎮轉移過程中，城鎮增容必然帶來城鎮基礎設施建設、就業、教育、醫療衛生、社會保障等方面的財政壓力，為此探索建立科學的農業人口轉移成本分攤機制將成為新型城鎮化建設的難題，破解這個難題的唯一辦法就是解放思想，進行體制機制創新。一是嘗試用農民土地流轉收入換入城安置費用。二是嘗試農民住宅面向城市殷實富戶開放流通，實現農民住房財產與城市居民收入的轉換。三是農村土地在確保集約化農業生產的前提下面向城市資本開放，吸引更多的非農資金投入農業，既實現國民經濟基礎產業發展維持國家糧油安全，又增加農民收入，實現更多農民在新農村建設中就地轉換身份，或有能力進入新型城鎮享受市民待遇。四是增加上級財政投入，對小城鎮新安置農業人口實施補貼政策，緩解鄉鎮財政壓力。五是設立農民在小城鎮創業扶持政策，包括稅收減免政策、財政補助政策、小額貸款貼息政策等等，增加轉換農民收入，自力更生承擔進入新型小城鎮的成本。

5.加大財政對鄉鎮特色支柱產業的支持力度

在推行多元化投融資方式、多種所有制形式和多種經營方式的同時，財政應重點支持文化旅游、商貿物流、資源加工、交通運輸等體現鄉鎮特色資源、區位優勢的產業發展，通過規劃引導，市場運作，利用財政的稅收政策、貼息政策、國家參股政策、補貼政策等，充分發揮財政杠桿作用。要重點鼓勵社會資本參與小城鎮公用設施投資運營，通過完善基礎設施和公共服務，發揮引致投資的作用，引導更多的私人資本投資于新型小城鎮，加快新型小城鎮建設步伐，為新型小城鎮實現可持續發展奠定經濟基礎。

6.實施鄉鎮人才引進的財政支持政策

應借鑒城市發展的經驗，制定吸引人才、引進人才、留住人才、借用人才的政策。有條件的鄉鎮應通過技術入股、住房補助、生活補助、創業基金等措施，吸引技術人才、管理人才、創業人才。特別是回鎮或來鎮就業的大學生，應該給予更多的優惠政策。通過培養和引進高素質的生產者和勞動者，提升鄉鎮人口素質，為提升產業層級，實現鄉鎮產業生態、社會生態、環境生態、人口生態的整體協調提供人力資源保障。

作者：馬云峰 單位：無錫商業職業技術學院