土地治理下改革方向和發展趨勢
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土地制度是國家基礎性制度，新《土地管理法實施條例》（以下簡稱新《條例》）的立法精神反映了國家土地治理的改革大勢和發展要求，值得深入研討。
一、嚴守耕地和生態紅線，切實維護農民土地權益
新《條例》不僅針對新《土地管理法》有關嚴格土地管理的規定細化了措施，還把中央近期關于深化土地制度改革、加強土地監督管理的決策部署及時寫進法規，為法律落地實施奠定了基礎。進一步從嚴保護耕地。新《土地管理法》按照中央關于實行最嚴格的耕地保護制度的要求，修訂了耕地保護規定，包括把耕地質量不降低與數量不減少一起納入省級政府耕地保護責任、將基本農田提升為永久基本農田、涉及占用永久基本農田的農用地轉用或土地征收必須經國務院批準、禁止通過擅自調整縣級和鄉（鎮）規劃規避占用永久基本農田審批等。在此基礎上，新《條例》細化和補充了有關規定。一是嚴格控制耕地轉為非耕地。首次從法規層面提出國家對耕地實行特殊保護，嚴守耕地保護紅線，嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地；耕地應當優先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品生產等。二是嚴格耕地質量管理。首次從法規層面規定縣級以上地方人民政府應當依法對建設所占用耕地耕作層的土壤利用作出合理安排；縣級以上地方人民政府應當加強對農業結構調整的引導和管理，防止破壞耕地耕作層。三是強化省級政府保護耕地的責任。首次從法規層面明確耕地保護的責任主體是省級人民政府，省、自治區、直轄市人民政府對本行政區域耕地保護負總責，其主要負責人是本行政區域耕地保護的第一責任人；省、自治區、直轄市人民政府應當將國務院確定的耕地保有量和永久基本農田保護任務分解下達，落實到地塊。四是建立耕地保護補償制度。首次從法規層面明確國家建立耕地保護補償制度，具體辦法和實施步驟由國務院自然資源主管部門會同有核心提示新修訂的《土地管理法實施條例》在現行《土地管理法》制度框架下，聚焦嚴守耕地和生態紅線、擴大集體土地權能、有序下放土地審批權等熱點問題，進一步明確了制度邊界，強化了法律責任。本文在對此進行分析的基礎上，就如何圍繞新《條例》正確把握我國土地治理的改革方向和發展趨勢，進行了深入思考。關部門規定。進一步從嚴保護生態環境。新《土地管理法》通過“建立國土空間規劃體系”這一制度性規定，來體現對嚴格保護生態環境的要求。新《條例》增設“國土空間規劃”專章，對落實“多規合一”進一步作出具體規定。一是賦予規劃效力，規定“土地開發、保護、建設活動應當堅持規劃先行”。二是明確規劃任務，規定“國土空間規劃應當細化落實國家發展規劃提出的國土空間開發保護要求”，統籌布局農業、生態、城鎮等功能空間，劃定落實“三條控制線”。三是嚴格用地要求，規定“國土空間規劃應當包括國土空間開發保護格局和規劃用地布局、結構、用途管制要求等內容，明確耕地保有量、建設用地規模、禁止開墾的范圍等要求，統籌基礎設施和公共設施用地布局，綜合利用地上地下空間，合理確定并嚴格控制新增建設用地規?！?。四是統一規劃監管，規定“縣級以上人民政府自然資源主管部門應當加強信息化建設，建立統一的國土空間基礎信息平臺，實行土地管理全流程信息化管理，對土地利用狀況進行動態監測”。進一步從嚴維護農民土地權益。在新《土地管理法》修訂內容基礎上，新《條例》重點從兩個方面入手，切實維護農民土地合法權益。一是進一步細化土地征收程序。增加征收土地預公告制度，明確土地現狀調查、社會穩定風險評估的要求；征收土地申請批準后，地方人民政府發布征收土地公告，公布征收范圍、時間等具體工作安排，對個別未達成征地補償安置協議的作出征地補償安置決定，并依法組織實施。二是切實保障農民宅基地權益。新《條例》將“宅基地管理”單列一節，明確規定縣級以上地方人民政府應當按照國家規定安排建設用地指標，合理保障本行政區域內農村村民宅基地需求，鄉（鎮）、縣、市國土空間規劃和村莊規劃應當科學劃定宅基地范圍。針對一些地方存在侵犯農民宅基地合法權益現象，新《條例》強調依法取得的宅基地和宅基地上的農村村民住宅及其附屬設施受法律保護，并作出了禁止性規定。進一步從嚴處理違法用地。新《條例》加大了對破壞耕地、拒不履行土地復墾義務等違法行為的處罰力度，增加了對耕地“非糧化”的處罰規定。一是增加耕地“非糧化”處罰。對非法占用永久基本農田發展林果業或者挖塘養魚的，責令限期改正；逾期不改正的，按占用面積處耕地開墾費2倍以上5倍以下的罰款。二是增加“臨時用地”處罰。在臨時使用的土地上修建永久性建筑物的，責令限期拆除，并按占用面積處土地復墾費5倍以上10倍以下的罰款。三是加大違法轉讓土地罰款額度。除此之外，新《條例》還增加了行政、司法處理措施，堅決遏制違法用地行為。
二、適度擴大集體土地權能，有序下放土地審批權
新《土地管理法》最主要的制度突破，是將以放權賦能為導向的農村土地制度改革經驗，通過修改完善法律予以復制和推廣。因此，新《條例》用較大篇幅補充完善了相關規定，推動新法落地實施。推動集體經營性建設用地入市。在新《土地管理法》關于集體經營性建設用地入市規定的基礎上，新《條例》進一步明確了入市交易規則、責任主體和保障實施。一是明確土地界址、面積、用途、開發建設強度等入市條件，并會同有關部門提出產業準入和生態環境保護等要求。二是明確編制集體經營性建設用地出讓、出租等方案，應當載明宗地的土地界址、面積、用途、規劃條件、產業準入和生態環境保護要求、使用期限、交易方式、入市價格、集體收益分配安排等內容。三是明確依據集體經營性建設用地出讓、出租等方案，以招標、拍賣、掛牌或者協議等方式確定土地使用者。四是明確集體經營性建設用地使用者的權利義務。五是進一步規范集體經營性建設用地使用權依法轉讓、互換、出資、贈與或者抵押等二級市場。保障農村必要的建設用地。新《土地管理法》通過各項舉措，擴大了農村建設用地供應。在此基礎上，新《條例》結合國土空間規劃等，統籌保障農村經營和農民居住必要的新增用地。在農村經營方面，新《條例》規定，“國土空間規劃應當統籌并合理安排集體經營性建設用地布局和用途”，“鼓勵鄉村重點產業和項目使用集體經營性建設用地”。在農民居住方面，新《條例》規定“縣級以上地方人民政府應當按照國家規定，安排建設用地指標，合理保障本行政區域農村村民宅基地需求”，“鄉（鎮）、縣、市國土空間規劃和村莊規劃應當統籌考慮農村村民生產、生活需求，突出節約集約用地導向，科學劃定宅基地范圍”，“鄉（鎮）人民政府和農村集體經濟組織、村民委員會等應當將退出的宅基地優先用于保障該農村集體經濟組織成員的宅基地需求”。下放和精簡建設用地審批事項。在新《土地管理法》關于調整農用地轉用審批權限、取消省級人民政府批準的征地報國務院備案等規定基礎上，新《條例》進一步采取措施，優化建設用地審批流程。一是明確下放農用地轉用審批權限，規定“不涉及占用永久基本農田的，由國務院或者國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府批準”。二是合并辦理建設項目用地預審與選址意見書。三是簡化建設用地報批材料，按照“批什么就審什么”的要求，將建設用地報批“一書四方案”予以合并，整合為農用地轉用方案和土地征收申請。四是明確審查重點，規定農用地轉用方案應當重點審查是否符合國土空間規劃和土地利用年度計劃以及補充耕地情況，涉及占用永久基本農田的，還包括占用永久基本農田的必要性、合理性和補劃可行性；土地征收方案應當重點審查征收土地的必要性、合理性、是否符合法定的為了公共利益確須征收土地的情形以及是否符合法定程序。五是減少審批層級，規定市、縣人民政府組織自然資源等部門擬定農用地轉用方案，報有批準權的人民政府批準，不再“逐級”上報審批。六是下放征地補償安置方案的決定權，規定土地征收方案批準后，對于個別未達成征地補償安置協議的，由縣級以上地方人民政府作出征地補償安置決定，并組織實施。這意味著由國務院批準土地征收方案不再報國務院裁決，以進一步提高工作效率，并壓實地方政府征地補償安置的主體責任。七是落實宅基地簡化審批的程序和權限。
三、正確把握國家土地治理的改革方向和發展要求
堅持社會主義土地公有制，發揮中國特色土地制度優勢。憲法規定，我國社會主義土地公有制包括城市土地國家所有制和農村土地集體所有制。城市社會化大生產和統一規劃、建設、管理的客觀需要，決定了城市土地應當實行國有制。農業生產的分散性決定了只需進行一定程度的社區合作，過高的公有化反而會降低生產效率。隨著現代農業的發展，特別是農村中大量非農產業的出現，客觀上產生了進一步聯合和合作的需求，土地集體所有制不僅不能弱化、虛化，而且應當強化、實化。我國在城市和農村實行兩種土地公有制度，歸根到底是由生產力發展所決定的，是保障社會穩定、提升治理能力所必需的。堅持社會主義土地公有制，是新《土地管理法》和新《條例》修訂的基本原則，是深化城鄉土地制度改革不可逾越的“紅線”。堅持在用途管制基礎上發揮市場配置土地資源的決定性作用，有序高效利用土地。建設用地無序擴張、閑置低效，既是市場體系不完善、地價調節不充分的結果，也是用途管制乏力、政府監管缺失的表現。使市場在資源配置中起決定性作用、更好地發揮政府作用，是經濟體制改革的總目標，同樣也是土地制度改革的總目標。新《土地管理法》和新《條例》的修訂，一方面，著力推動集體經營性建設用地入市、優化建設用地審批流程，目的就是通過推進土地要素市場化配置和擴大地方用地自主權，促進用地節約集約，盤活“沉睡”的土地資產；另一方面，著力強化國土空間規劃和用途管制，目的就是規范土地市場秩序，維護土地利用的社會整體利益。市場配置和政府管控“雙管”齊下、寬嚴相濟，是未來深化土地制度改革的總方向。堅持統籌發展和安全，嚴守耕地和生態保護紅線。糧食安全是“國之大者”，耕地保護是土地管理的首要任務。我國雖已實現了口糧基本自給，但糧食總體自給率已下降到8成以下，糧食安全壓力日增，保護耕地更加緊要。2021年中央一號文件強調，采取“長牙齒”的措施，落實最嚴格的耕地保護制度，堅決遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”。與此同時，面臨全球氣候變化和我國生態環境赤字增大，堅持保護優先、綠色發展，持續推進生態系統保護修復、筑牢生態安全屏障體系，成為國家發展的重大戰略任務。這是新《土地管理法》和新《條例》進一步從嚴保護耕地和生態環境的時代背景。堅持平等保護城鄉土地產權，推動城鄉土地要素公平交換和有序流動。改革開放以來，土地制度的改革和調整，核心是土地產權制度創新，重點是在堅持土地公有制基礎上創設用益物權。用益物權的創制，可以有效解決稀缺資源所有與利用的矛盾，充分合理利用土地；可以促進稀缺資源的優化配置，提高土地利用效益；可以統籌稀缺資源利用的利益平衡，促進社會公平。針對城鄉土地產權權能不平等問題，要在深化城鎮國有土地“兩權分離”改革的同時，著力探索農村集體土地“三權分置”，加快構建城鄉統一的建設用地市場，推動城鄉土地要素公平交換和有序流動，促進城鄉一體化發展。堅持處理好農民與土地的關系，夯實農村社會穩定的物質基礎。農民與土地結合得好不好，事關農民土地權益保障和農村社會穩定，是衡量改革成效的重要標準。處理好農民和土地的關系，不是要放棄政府責任，退回到小農經濟。農村集體經濟組織既是獨立的市場主體，又是基層社會組織，有明確的社區邊界，僅靠產權交易無法實現對相關利益主體間復雜的經濟社會關系的合理調節，需要政府給予必要的統籌和引導。農村土地制度改革要在堅持農民主體地位、尊重農民首創精神的基礎上，著力完善用途管制、市場配置、收益共享、持續發展機制，不斷提升土地治理能力和治理水平。
作者:董祚繼 程雅淇單位:中國科學院大學國家土地科學研究中心 中國科學院大學
