稅收征管合作機制研究

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摘要：“一帶一路”倡議給我國及沿線國家經濟發展和貿易往來帶來了很多新的契機，而在發展的同時也有許多新生問題出現，這些問題中稅收占很大比重。稅收征管合作論壇上提出的“一帶一路”稅收征管合作機制，對于實現我國與“一帶一路”沿線國家共同發展，促進“走出去”企業對外投資與加強國際貿易合作有重要意義。本文從稅收征管體制的提出、稅收促進“一帶一路”建設的重要性、“一帶一路”沿線國家稅收征管合作中存在的問題以及完善建議四個方面展開分析。

關鍵詞：稅收征管合作機制；情報交換；反避稅；爭端解決機制

一、稅收征管合作機制的提出

自2013年主席提出建設“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”形成“一帶一路”倡議后，國內許多企業紛紛到沿線國家或地區進行對外投資和工程承包等活動，以此拉動經濟發展。“一帶一路”建設正一步步深入推進，稅收不斷在優化生產要素配置、加強國際貿易合作方面發揮著重要作用。2019年4月18日第一屆“一帶一路”稅收征管合作論壇在我國浙江烏鎮召開，此論壇以“加強稅收合作，改善營商環境”為主題，成立了“一帶一路”稅收征管合作機制。加強稅收的合作對于“一帶一路”沿線國家之間跨境貿易和投資壁壘的消除、國際經濟的進一步合作以及稅收政策的深度溝通具有重要意義?！耙粠б宦贰倍愂照鞴芎献鳈C制是為了促進“一帶一路”合作方的貿易自由化、投資便利化以及經濟增長而設立的非營利性官方合作機制，它是對現行多邊稅收合作機制和國際稅收體系的有益補充。該機制以“一帶一路”稅收征管能力促進聯盟和稅收征管合作論壇為支柱，為積極推動世界經濟一體化進程進一步助力。

二、稅收促進“一帶一路”建設的重要性

自從“一帶一路”倡議提出以來，我國有更多的企業“走出去”進行海外投資，但是由于沿線國家的稅收制度各有不同，在投資與經濟往來的過程中免不了會產生稅收方面的風險和爭議，或者企業通過稅收協定存在的漏洞進行國際避稅，因此加強稅收征管合作，通過稅收促進“一帶一路”建設尤為重要。

（一）減少稅收風險，提高區域合作

“一帶一路”沿線國家眾多，其經濟水平與稅收制度有很大差異，各國在稅收方面的法律體系也各不相同，并且在近年來BEPS（BaseErosionandProfitShifting，稅基侵蝕和利潤轉移）的落實下，許多國家也在進行稅法改革，因此風險處理經驗少的企業在投資時所面臨的稅收風險也相應增加，從而造成人力、物力、財力的損失，減少投資帶來的經濟收益。所以，沿線國家應增加稅收政策交流，完善稅收協定，加強稅收征管合作，以規避稅收風險，互利共贏。

（二）稅收合作可避免惡性稅收競爭

在“一帶一路”沿線國家進行貿易往來時，稅收制度的差異使生產要素趨于向條件更有利的國家流入，為此國家的稅制改革容易引起稅收的惡性競爭，破壞稅收中性，使得稅收負擔扭曲。加強國家之間的稅收征管合作，可以在稅收問題有爭議的時候根據提前達成的共識進行解決，抵制有害稅收競爭。

（三）國際稅收征管合作可以有效抵制國際避稅

“一帶一路”倡議下國家進行貿易與投資必然會有企業通過國家間不同的稅收制度或者稅收協定的漏洞進行國際避稅，從而侵蝕稅基，這不利于國際稅源的管理與監控，損害稅收權益。我國與“一帶一路”沿線國家應加強國際征管合作，及時交換稅收情報，共享稅收信息，進行征管互助，以打擊國際避稅。

三、“一帶一路”沿線國家稅收征管合作中存在的問題

（一）單一情報交換無法滿足征管需要

自“一帶一路”倡議提出后，我國與沿線國家的稅收情報交換正在有序進行，情報交換數量也不斷增加。盡管稅收情報交換的質量不斷提高，但是沿線國家尚未建立普遍的法律體系與機制，仍有部分國家沒有簽訂稅收情報交換條款，并且國家間的稅收情報交換所需時間較長，不利于企業合法權益得到保護。隨著“一帶一路”倡議提出后對外投資的增加，稅收情報交換需求也在增加，目前國際上專業的稅收情報交換平臺較少，專業人才不足，對于稅務部門與其他部門之間的操作不流暢，不利于涉稅信息共享，無法滿足高要求的征管需要。1.情報內容單一。目前，我國與“一帶一路”沿線國家關于情報交換主要是實施避免雙重征稅協定的規定方面，這使得涉及的相關稅種、情報的類型、范圍都比較單一。近年來，沿線國家的稅收情報交換涉及的稅種不斷增加，主要包括企業所得稅、個人所得稅、關稅、社會保險費用等。但是我國仍以企業所得稅和個人所得稅為主，情報內容主要以企業的境內外的涉稅信息為主，較為單一化。2.情報交換形式單一?！秶H稅收情報交換工作規程》規定稅收情報交換的形式有專項情報交換、自動情報交換、自發情報交換、行業范圍情報交換、同期稅務檢查和授權代表訪問等。然而，我國與沿線國家之間的稅收情報交換基本上都是專項情報交換，其他形式很少涉及。但是專項稅收情報交換需要配備更高水平的征管能力。就目前沿線國家的情況來看，經濟發展水平較低，國家稅收情報交換經驗不足，配備更高效率的征管挑戰也很大，而自動情報交換所需要的交換成本較低，頻率也比較低，對征管水平的要求也更容易達到，但是我國與沿線國家對自動情報交換的使用極少。

（二）稅收服務質量有待提高

1.稅收服務水平有待提高。隨著“一帶一路”倡議的提出，貿易和對外投資不斷增加，“走出去”和“引進來”企業的數量不斷增加，但是目前我們還沒有專門的稅收服務機構可以為企業的對外貿易和跨境投資提供專門的資金支持與信息服務。稅收服務水平跟不上經濟的快速發展則會導致不同部門之間缺乏信息交流，降低業務效率。同時，各個國家目前都處于缺乏稅收專業人才的狀況，缺乏專業業務能力強的對口稅收服務人才，這將難以對跨國投資的企業提供專業幫助。2.稅源管理難度較大。由于加入“一帶一路”倡議的國家眾多，進行跨境投資與國際貿易的企業更多，以目前的稅收服務狀況對于這些企業還做不到專業的分類、錄入全面的信息與檔案，查找也不方便，更不利于掌握企業跨境投資的具體情況。從我國的層面看，對于沿線國家的獨立稅源我國缺少具有針對性的預測制度，導致稅源信息出現“被動接受”局面。另外，稅務機關在進行對外投資監控時缺乏法律支撐，這不利于稅源的管理，損害了稅收權益。

（三）避稅信息不完善、不對稱

“一帶一路”建設合作的國家眾多，各國稅務部門對于反避稅的措施實施情況各不相同，對于跨過納稅人的經營情況、投資信息了解的程度各不相同。而國際反避稅的合作需要沿線各國稅務部門全面協助，提供跨境企業的全面納稅信息。但是，目前國際上還沒有這方面的相關法律，加之各國的政治經濟現狀不同、對于信息的壟斷程度也不同，使得跨國企業進行避稅活動有充分的探尋空間，比如各國稅法的漏洞、沿線各國稅收制度的差異等。

（四）當前國際稅收爭端解決機制具有局限性

目前，我國與沿線國家采用的國際爭端解決方法主要有相互協商程序（MAP），這是一種傳統的國際爭端解決方式。相互協商程序以自愿平等為前提，通過相互協商程序解決國際稅收爭議能在最大程度上尊重國家稅收主權，協商結果也能夠得到當事國的認可和執行，正因為如此，相互協商程序明顯具有“軟解決”的性質，在面對重大稅收爭端問題時，相互協商程序往往不能有效地解決爭端。1.相互協商程序效率較低。相互協商程序被各國廣泛接受為解決國際稅收爭端方式的一個重要原因在于，各國在該程序中擁有較大的自主權，對于稅收爭議何時解決、如何解決均由各國自主決定，這也造成了通過該種程序解決稅收爭端問題所需時間的不確定性，各國為保護稅收主權，往往趨利避害，愈重大的稅收爭議在當事國之間往往愈難以形成各方一致的結果?！耙粠б宦贰倍愂諣幎水a生的主要原因之一在于沿線國家的稅收制度差異較大，如國家之間對居民定義、來源地規則、稅種類別、稅基范圍和稅率高低、納稅年度等概念可能存在不同的理解和看法，單純依靠僅有爭議當事國參與的相互協商程序，意味著當事國需要自主地就某些重要的傳統稅收理念進行轉變或讓步，但這一轉變或讓步在短期內并不容易實現。2.相互協商程序對納稅人利益保護不足。相互協商程序的主體只能是國家，納稅人雖可以通過向其居民國或國民國申請啟動程序，但作為最直接的利害關系人，納稅人不但不能直接啟動相互協商程序，也不能直接就爭議問題與國家協商，多數國家在雙邊稅收協定的相互協商程序條款中，也沒有賦予納稅人查閱相關案件材料和旁聽協商程序的權利，納稅人在程序中的參與度不足導致了相互協商程序的透明度和公開性較低。

四、完善“一帶一路”沿線國家稅收征管合作的建議

（一）推進與沿線國家的稅收情報交換工作

我國與沿線國家應在現有稅收情報交換情況的基礎上積極作出改進，完善稅收情報交換系統，進一步夯實信息系統，豐富稅收情報交換的內容及形式，提高稅務人員專業素質，建立國際稅收情報交換平臺。1.夯實情報交換基礎。首先，我們應在信息全球化的大背景下，加強各國政府間合作，統一標準建立信息共同體，使沿線國家的稅收信息系統水平整體提高。在信息化的基礎上，提高情報交換效率。其次，借鑒發達國家的征稅實踐經驗，在提高信息化水平的基礎上提高稅收征管能力，把信息化程度、征管水平、稅收情報交換方式與沿線國家基本國情相結合，擴寬情報交換涉及的稅種，除個人、企業所得稅以外增加增值稅、消費稅、機動車使用稅等，多使用自動情報交換方式，使稅收情報交換多元化，促進稅收情報交換的進一步發展。2.創建專項稅收情報交換平臺。隨著2019年國際稅收征管合作機制的提出，在“一帶一路”倡議稅收合作的大背景下，我國可以聯合“亞洲稅收管理與研究組織”“亞洲稅收論壇”以及“亞洲—大洋洲稅務師協會”等平臺，建立一個綜合性強的專項平臺，定期開展征管合作理論研討會，及時溝通交流、反饋情報交換信息，落實多邊稅收協定的簽署。另外，沿線國家應該建立獨立的稅收情報交換領導小組，與其他稅務部門、海關及其他機構加強合作，實現信息共享、情報交換、互聯互通，提高情報交換效率，形成完善的稅收情報交換體制。

（二）提高國際稅收服務水平

1.建立稅務人才合作培養機制。隨著“一帶一路”倡議給走出去企業帶來的巨大契機，國家與企業應培養更多的知曉國際稅收與精通小語種的專業型人才，加強對相關稅務人員的培訓，更多地引進新型全能人才。同時，可以建立貿易區工作崗位與人才對接制度，實現人才崗位一對一供需均衡。其次，優化人員考評機制。各國都應該積極建立稽查與員工考核評級機制，結合業務特點分批分類地管理與審查，促使稅務人員主動學習新知識，了解最新稅收政策變化，提高業務水平。2.加強稅源管理專項平臺建設與稅源管理力度。首先，應加強“一帶一路”沿線國家稅源管理的法律體系建設，為國際貿易與對外投資規范運行做好后續保障，明確對企業涉稅項目進行歸類，對資料申報流程、內容等進行詳細列明，通過法律的強制性與規范性減少企業的違規行為。其次，沿線國家應深度合作建立專項稅源檔案庫，將稅務機構與金融機構、保險機構、銀行等的資料信息分類整合，從而把納稅人稅號與境外經營情況、稅務項目、適用法律法規以及享受的稅收優惠相聯系，進而對稅源進行跟蹤，防止流失。同時，構建納稅評估機制，明確評估內容及標準，對稅源進行多方面、多層次的管理。最后，利用數字經濟時代的大數據優勢建立一個可以精準預測稅源的分析體系，提高“一帶一路”沿線國家稅收征管的預測能力，使稅源信息的局面由被動變主動。

（三）加強國際反避稅合作

首先，在加強國際稅收情報交換的基礎上，同時加強反避稅條款建設，為反避稅工作提供法律依據。可以在條例上列舉經典案例以供參考，明確事前、事后義務，增加納稅人權益保護條款，為我國納稅人的合法權益提供保障，維護我國稅收管轄權，提高我國稅收的國際競爭力。其次，可以借鑒發達國家反避稅的成功經驗，強化稅務部門的優先處置權，政府有權處置不正當稅務行為。在納稅人避稅證據確鑿的情況下，如果納稅人不配合，當事國稅務部門就有權按照市場正常尺度自行決定該筆交易價格并調整利潤，該種調整不受其他當事國的舉證責任約束。再次，強化我國的稅務執法力度，完善稅務司法監管機制，提高政府部門的重視程度，建立一支專業業務能力強、法律知識熟練的隊伍，提高稽查人員比重。而且，為了保證稅務機關執法的公平公正，我國還需要加強司法解釋對稅務機關行政執法的監督作用。

（四）提升爭端解決的效率與效力

當前，我國在“一帶一路”沿線國家中對于國際爭端的解決主要通過雙邊稅收協定中的相互協商條款，而爭端解決機制是否高效又會直接影響到對外投資決策。因此，政府職能部門應進一步配置資源，進一步合作以提高雙邊稅收協定下的雙邊涉稅爭議解決效率，呼吁更多的沿線國家簽訂稅收協定，定期進行溝通交流。對于涉及多國的復雜稅收爭議，進一步探索尋找一個具有可行性的多邊爭端解決機制。1.建立和完善相互協商程序條款。截至2017年5月，我國已與“一帶一路”沿線國家中的54個國家簽訂了雙邊稅收協定。我國在與“一帶一路”沿線國家簽訂相互協商條款時，應賦予納稅人部分參與相互協商程序的權利，這有利于保護我國跨境納稅人的合法權益，對稅制、法治欠發達的國家進行國際社會監督，保證相互協商程序的順利進行和有效執行。2.啟動稅收仲裁程序。將稅收仲裁程序作為相互協商程序的補充性爭端解決方式，同時建立與完善稅收仲裁程序條款解決“一帶一路”稅收爭議。一方面，引入稅收仲裁條款有助于保護我國跨國納稅人的稅收權益。單一的相互協商程序并不能滿足保護納稅人的需求，稅收仲裁程序作為稅收爭議解決機制的新發展，為納稅人參與爭端解決程序、高效解決稅收爭議、保證稅收爭議結果公平等方面提供了可能。另一方面，引入稅收仲裁條款也有利于維護我國的稅收主權。我國作為發展中國家，某些情況下僅通過相互協商程序并不能有效地解決稅收爭端。我國與“一帶一路”沿線國家的經濟發展水平各不相同，存在一定的差異，在與這些國家進行相互協商解決稅收爭端時就會顯得力不從心，適時引入稅收仲裁程序條款，通過中立仲裁機構以及公正的仲裁規則，能夠促使我國在解決與部分“一帶一路”沿線國家的稅收爭端問題上占據主動權，維護我國的稅收利益。

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作者：趙翎羽 單位：河北經貿大學