我國食品安全監管機制缺陷思考探討

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【摘要】食品安全威脅著廣大人民群眾身體健康和生命安全，全國整體食品安全趨勢穩定，但問題卻依然嚴峻。“會發光的豬肉”、“餓了么”驚現黑心作坊等使我國社會經濟承受巨大損失，大量消費者面臨著不同的食品安全風險，暴露了食品安全監管機制存在諸多問題，本文采用公共選擇理論的“政府失敗”和“經濟人”的視角分析食品鏈成員自利性行為和問題發生的原因，從而提出對食品監管機制的三大建議。

【關鍵詞】食品安全；公共選擇理論；監管機制；食品鏈

4月14日，新華社報道，國務院辦公廳發出的《2017年食品安全重點工作安排》，強調用“最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴峻的處罰、最嚴肅的問責”，嚴把從農田到餐桌的每一道防線，這關系到我國13億多人的身體健康和生命安全，必須抓得緊又緊。這些年食物安全形勢不斷好轉，但問題仍教嚴重，食品安全監管機制存在諸多問題，老百姓仍然有很多期待，必須再接再厲，確保人民群眾“舌尖上的安全”。本文主要分析食品安全監管機制存在的問題，從公共選擇理論的角度入手來分析為什么安全監管體制會出現問題，以及對于食品監管機制提出的三大建議，從而讓中國老百姓能對每天吃到的食品真正放心。

一、我國食品安全監管存在主要的問題

從目前來看，我國各個級別的食品安全監管部門有衛生、質檢、工商、食品藥品監管管理局等九個部門。經過多年的不懈努力，我國已經初步已建立起一個相對比較完善的食品安全監管機制，形成以各項法律法規為依托，多個監管部門相協調，共同監管的格局。然而近幾年來食品安全問題層出不窮，逐漸地暴露了食品安全機制存在的問題。（一）法律法規不完善，缺乏執行力目前，我國食品安全法律體系框架已經起步，但是，食品安全監管應該是一個”從農田到飯桌”的全過程監控。包括食物的種植養殖、加工、包裝、儲藏、運送、銷售、賣出等的監管。但是在我國因分段立法監管到目前為止還沒有形成一系列的覆蓋”從農田到飯桌”食品鏈的食品安全相關法律。目前的法律法規主要側重于食品產生、生產環節的衛生監管。而且有些法律法規條文或因過于籠統難以執行，或因標準欠缺難以執行。現有食品安全的相關法律法規無論是從法律法規還是法律震懾力都是不強的，這些年來，食品安全問題的嚴峻性在很大程度上于對事故的處罰力度和威懾力不夠有關。（二）政府監管機制存在“漏洞”，監管效率底下我國食品安全監管分工的總體思路是“分段監管為主，不同種類監管為輔，多部門共同監督和管理”。此監管機制有一定的合理性，讓食品制造的各個環節都能充分得到政策主體的管理和指導。但是其機制也存在缺陷。各個部門不相互配合、管理重復和管理欠缺等現象突出政策實施的通道被切成不相連接的幾段。當食品安全事件需要追究法律責任時，牽扯的各有關方面都會本能地相互推卸責任。這種情況往往導致管理活動的反復，管理活動一致性低和管理盲區的出現等諸多“政府失靈”的現象。這恰好是我國食品安全事故不斷發生的根源之一，導致監管效率低下。（三）檢驗能力和質量標準體系不完善食品安全標準是食品安全監管的技術支持和依據，是必須執行的國家標準。我國的食品安全檢測技術力量分散，資源不能有效共享和利用。我國食品安全監管的各級政府部門的設計是一個多分支多級別架構的機制，因此各種各樣的檢驗室、監測站分布在衛生、農業、質檢、工商等多個部門中，既獨立又封閉，造成了人才的浪費和資源的損失。我國質量標準體系整體普遍落后于其他發達國家,呈現出“少、老、低”的趨勢。目前這一情況直接致使了質量標準不能很好的與國際實施標準接軌。我國食品行業國際標準的采標率只有14.63%,嚴重制約了食品行業技術水平的提高。

二、食品安全監管問題產生的原因

食品安全監管必須以整個食品供給鏈的監管為根本，私營公司、消費者、政府構成食品鏈的三大主要行為主體。公共選擇理論將“經濟人”引入政治市場，用經濟學的方法來研究和探討政治過程。政府是食品監管的主體，政府本身也是理性的經濟人，同樣也可能產生政府失敗。“經濟人”范式是一種相當有用的分析工具，是一個人類行為動機的簡化的假說，它可以用來解釋社會經濟活動中一系列相當廣泛的問題。“經濟人”假設，就是“人是關心自身利益的，是理性的，并且使效用最大化的追逐者”。（一）政府行為的分析“政府失敗”是公共選擇理論的主要部分，來分析政府行為效率。所謂的“政府失敗”，是指政府的行為并不總像應該的那樣“有效”或像理論上所說的能夠那樣“有效”。在布坎南看來，政府作為公共利益的保證人，其作用是避免市場經濟的不足并使各經濟人所做出決定的社會效應比政府干預以前更高，否則，政府的存在沒有意義。但是政府存在著這樣的“缺位”、“錯位”和“越位”的情況。對于一些底層監管者而言，在經濟建設“錦標賽”模式下，基層干部升職與GDP和財力增長有關，比起食品安全市場監管等“生效慢、難出彩”，政府部門這種趨利行為，他們自然喜歡為招商引資這些看得見的政績忙碌。如“三鹿奶粉事件”不法分子在從奶農到奶站的途中往牛奶中添加三聚氰胺卻一直無人監管，就是一個很明顯的例子。（二）利益集團的行為分析奧爾森曾在《國家的興衰》中提到，特殊利益集團為了達到它們的目的，采取最為明顯的方式就是影響政府政策的制定過程。利益集團可以憑借自己龐大的資產為政府人員提供創租的機會。利益集團可以由普通民眾、非政府組織、公共部門組成，也可以由尋租的利益集團組成。企業、廠商與地方官員來往的過程中，避免不了會出現利益勾連的現象，浮現出“官”與“商”勾結，在這種千絲萬縷的官商勾結中，食品生產商只要不出太大問題，就會出現“選擇性失明”即睜一只眼閉一只眼。于公可以交稅，于私可以交錢。廠商會通過采取游說、示威、威脅、行賄等合法或非法等方式來達到自己的目的。官商的相互勾結是理性經濟人通過結成利益集團來追求和實現他們的共同利益要求。（三）消費者的行為分析消費者首先是個理性的經濟人，人是關心個體利益的，是理性的，并且是效用最大化的追逐者。每一個活動經濟人面臨選擇時總會傾向于選擇給自己帶來最大利益收益的機會。這表現為在行動的時候必然進行成本—收益分析，在經濟活動中既注重收益，也關注成本，或是取得最大收益，或把支付的成本降到最低。有些消費者在購買有問題的商品時，當自身的權利受到傷害時，往往忍氣吞聲，不能引起重視，通過法律的手段作為有利抗爭，而且消費者原本就存在搭便車的心理，再加上投訴成本太高或沒有相應的獎勵來鼓勵他們的行為，由于食品消費一般涉及的數額不高，如果問題產品沒有給消費者帶來明顯的健康威脅。

三、健全我國食品安全監管機制的措施

（一）完善法律法規，加強法制建設完善食品監管的相關法律法規是食品安全監管的重要基礎。應該加快其修訂完善的步伐，盡快的完善其配套的法律法規及實施細則，落實處罰到人為人民群眾的健康保駕護航。重拳整治非法添加、超范圍超限量使用添加劑、濫用農藥獸藥等農業投入品、制假售假、私屠濫宰等違法行為，所有食品安全違法行為均應追究到人，并向社會公開被處罰人的信息，保障消費者的知情權。推動地方食品廠生產經營小作坊、小攤販、小餐飲管理辦法的出臺。規范執法行為，強化執法監管，開展執法檢查，做好行政復議和訴訟工作，讓失職部門承擔起相應的民事甚至是刑事責任，來避免“政府失敗”。（二）完善檢驗檢測，提高監管能力推動食品安全標準與國際標準對接，繼續完善食品安全標準體系。美國為了滿足食品市場的基本需求，在全國范圍內成立大量安全檢測機構，也結合各州地區的實際發展狀態，對食品安全檢驗標準進行全面調整，把每年的9月確定為“食品安全教育月”加強對食品監管人員的檢驗訓練。借助美國經驗，考慮我國現狀，我國應該克服行體制的問題，通過改革創新，推進現有機構結合。推動監管行政部門與檢測技術部門分開，給予食品安全檢測機構獨立的地位，來提高檢驗檢測公信力，實現檢測和監管分開。加快食品安全監管信息化工程項目建設，建立全國統一的食品安全信息平臺。（三）完善食品安全監管機制，形成多方位監管首先要整合食品安全監管機構，更加具體的確定監督管理部門之間的權責劃分，要降低食品安全監督管理內部的部門僥幸心理，深層次地確定各監督管理部門的職責，要積極避免責任劃分不明、權責不清從而導致監督管理空白。其次，要有分段式管理專向一體化監管。食品安全監督權越集中，監督部門的有效性和積極性越高。最后要加強部門之間的協調，在全局的視角下考慮，加強各部門的相互溝通與協作，從而實現各監督環節的無縫銜接，使監管工作更統一、協調、有效。食品生產者也承擔著不可推卸的責任。對社會和公民負責，保證食品質量安全，接受社會監督，敢于承擔社會責任。而且我國政府相關部門應采取加強風險教育、提供多樣化的公共論壇這樣的方法，進而提高公眾應對和參與治理食品安全風險的能力。

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作者:藏悅帆 單位:吉林財經大學