浙江糧食生產功能區的糧食生產激勵機制

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摘要：為鼓勵農戶從事糧食生產，基于實地調查和統計數據，分析了浙江糧食生產功能區內耕地糧食生產面臨的問題及“非糧化”現象的原因。結果表明：缺乏法律支撐的浙江糧食生產“硬約束”導致了不同利益群體的福利非均衡，農戶缺乏糧食生產激勵。提出了激勵相容的浙江糧食功能區建設的政策建議。

關鍵詞：農地發展權；福利均衡；農戶補償；農業現代化；浙江糧食生產功能區

2010年，為應對耕地非糧化不斷擴大的趨勢，穩定糧食生產，同時也為了響應中央政府要求主銷區也要保證一定口糧自給率的要求，浙江省開始全面啟動糧食生產功能區建設，計劃到2018年，全省糧食生產功能區的耕地面積達到53．33萬hm2。截止到2016年，浙江省糧食功能區耕地面積已超過46．67萬hm2，耕地面積建設目標有望提前完成。但浙江糧食功能區建設未能有效解決耕地“非糧化”現象突出的問題，而且浙江糧食功能區建設中“確保糧食生產功能區內每年至少種植一季糧食作物”的要求與《農村土地承包法》中“農民對承包土地享有生產經營自主權”等條款相沖突，被質疑為“缺乏法律依據”。對糧食功能區內耕地的農作物種植作出強制性規定是對區內農民土地發展權的限制行為，讓農戶額外承擔了國家糧食安全的外部性成本，因而損害了農民福利，土地發展權受限下的糧食功能區建設必須同時考慮不同利益群體的福利均衡問題，通過激勵相容的政策安排，通過均衡性轉移支付或市場化的土地發展權轉移等措施“鼓勵”農戶從事糧食生產。2017年4月，國務院了《關于建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區的指導意見》。作為最早的試點地區，浙江糧食生產功能區的成功實施對全國具有示范作用。

1浙江糧食生產功能區內耕地糧食生產面臨的問題分析

浙江糧食生產功能區建設的規劃目標是全省建設53．33萬hm2糧食生產功能區，整體達到噸糧田水平，功能區內每年至少種植一季糧食作物。由于資金投入與農戶激勵不足，浙江糧食生產功能區的耕地“非糧化”現象突出。1．1建設資金投入不足，農田基礎設施建設滯后浙江省對糧食生產功能區給予的水稻生態補貼為150元•hm－2，補貼標準低，不足以抵消因農資、人工和土地租金等不斷上漲的糧食種植成本；盡管2017年浙江省預算安排近10億元用于扶持糧食生產，但補貼對象為規模經營的種植戶，全年稻麥復種面積達到3．33hm2以上的規模經營主體，補貼不低于1350元•hm－2，對連片3．33hm2以上的旱糧作物種植者，給予直接補貼1875元•hm－2。在浙江省糧食生產功能區建設資金投入結構中，省級財政投入所占比例較小，市縣鄉三級財政配套占了大多數，加大了縣鄉財政壓力，資金投入責任下移也挫傷了鄉鎮對于糧食生產功能區的積極性。杭州、寧波等經濟發達地區的資金配套執行情況相對較好，大部分地區特別是欠發達地區資金配套困難。功能區建設內容多，尤其是農田基礎設施建設資金需求大，許多功能區內的基礎設施以修修補補為主、新建項目少，糧食功能區大部分的農田基礎設施建設標準比較低。1．2耕地“非糧化”與低效利用現象突出盡管浙江省農業廳已出臺相關政策，要求各級農業部門采用剛性管控措施，強化糧食生產功能區用途管制，確保種糧屬性，嚴禁種植多年生經濟作物、植樹造林、挖塘養魚等，但上述現象在糧食生產功能區內依然突出，根據浙江省2015年對各地糧食生產功能區種植情況初步調查，糧食生產功能區“非糧化”比例約為11％［1］。浙江全省的糧食播種面積也呈現持續下降態勢，從2005年的156．26萬hm2下降到2014年的126．68萬hm2［2］。耕地復種指數是反映耕地利用強度的指標。431浙江耕地復種指數總體也呈現快速下降態勢，從2005年的146％下降到2014年的122％［3］。耕地復種指數下降，意味著單位耕地面積上投入資金、勞動力的下降。1．3糧食生產“兼業化”，規模化程度低目前浙江糧食生產主體分為3類：農戶家庭兼業型、種糧大戶型以及企業法人型。其中，家庭兼業型戶均經營面積小，主體數量眾多，仍是目前糧食生產的絕對主體，大約占糧食播種面積的80％；第二類種糧大戶，糧食生產的規模化、專業化程度以及生產效率均顯著高于家庭兼業型；第三類企業法人型包括家庭農場和農業龍頭企業。不僅組織化程度、專業化程度以及生產效率高，而且產業鏈更長，不限于糧食初級生產，但這類主體經營的耕地面積占耕地總面積的比例很低。1．4強制糧食生產措施缺乏法律支撐目前，糧食生產功能區建設僅在浙江、上海等少數幾個省市實施，國家還沒有出臺相關法律法規，糧食生產功能區建設仍處于無法可依的狀態。浙江省是通過地方規章的形式規范管理糧食生產功能區建設，在浙江省政府制定頒布的《浙江省糧食生產功能區保護辦法》中，明確了功能區建設的規劃、管理與保護的有關要求，但該辦法中“確保糧食生產功能區內每年至少種植一季糧食作物”的要求，與《農村土地承包法》中“農民對承包土地享有生產經營自主權”等條款存在沖突。國務院在2017年4月下發的《關于建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區的指導意見》的“基本原則”中，也再次明確應“充分尊重農民自主經營的意愿和保護農民土地的承包經營權”，提出應“積極引導”農民參與糧食生產功能區建設。因而，無論是依據國家現有法律還是中央政府的相關政策精神，規定功能區內耕地每年至少種植一季糧食作物的要求都缺乏支撐。

2浙江糧食生產功能區耕地“非糧化”的經濟學分析

2．1土地用途管制下農戶福利受損與耕地“非糧化”糧食生產功能區建設是政府主體功能區規劃的一部分，是政府土地規劃管制行為。土地用途管制與分區規劃是國際通行的做法，但不可否定，分區規劃會導致不同利用分區利益群體間福利的非均衡，糧食生產功能區的土地限制開發必定會給區內相關權利群體所帶來福利損失。相關研究也表明，土地發展受限時，如果沒有得到相應補償，會激發土地所有者的尋租行為及不正當動機的產生，造成土地利用的低效［4］。在經濟發達的浙江，特別是在耕地資源相對豐裕的浙東平原地區，工商業發達，非農就業機會增加，耕地對農戶提供的就業機會和收入保障效用減少，耕地經營的比較收益低，農戶傾向于將更多的資金與勞動力從農業生產轉移配置到收益更高的非農行業。在耕地劃定為耕地生產功能區之前，擁有耕地自主經營權的農民在成本約束下，為追求勞動力和資本效益的最大化，尚可以將更多的耕地配置于收益更高的經濟作物生產，而耕地劃歸為功能區之后，在耕地自主經營權利受到限制的同時也使得區內耕地經營農戶福利受損，造成糧食生產功能區內外農戶福利的非均衡。僅以杭州蕭山區的耕地流轉費用為例，用于蔬菜種植的耕地流轉費是用于水稻種植耕地流轉費的近2倍，而用于苗木種植的耕地的租用費用是水稻種植耕地租用費用的2．5～3．0倍。盡管浙江省各級政府也建立了糧食生產功能區建設專項資金，比如給予功能區耕地150元•hm－2水稻生態補貼，但重點扶持的是集中連片面積66．67hm2以上的糧食生產功能區，而對于大多耕地面積較小的農戶而言，相關補償遠遠不能彌補由于用途管制帶來的福利損失，因而，浙江糧食生產功能區內耕地的“非糧化”現象比較普遍，耕地的“非糧化”是農戶追求經濟效益最大化的“理性選擇”。因而，限制糧食功能區內耕地用途以及農戶的自主經營權，不僅缺乏法律上的依據，如果沒有相關的配套補償措施，勢必會讓區內農戶承擔國家糧食安全的外部性成本，不符合“帕累托改進”原則。在土地用途管制與分區規劃背景下，如何設計出“激勵相容”的糧食生產功能區耕地經濟補償機制，實現功能區內外相關利益群體的福利均衡，是浙江省糧食生產功能區建設亟需解決的難題。2．2主體功能規劃下農地發展權受限與耕地“非糧化”除了補償理論，產權理論也為解決外部性問題提供了理論支持。20世紀60年代，科斯（Ron－aldH．Coase）提出了著名的產權理論，該理論認為，只要明確了產權界定，經濟行為主體之間的市場化交易行為就可以實現資源的有效配置，達到帕累托最優，有效地解決外部性問題。這一理論被后人歸納為“科斯定理（Coasetheorem）”。20世紀70年代推出的美國土地發展權轉讓制度被視為“科斯定理”的具體實踐。中國還沒有法律明確提出土地發展權概念，目前仍限于學界研究。土地發展權是伴隨政府土地規劃管制行為而產生的、權利人在其所有土地上進行建筑或開發的權利。在英美法系權利束概念中，發展權是一項可從土地權利束中分離出來予以交易的財產權［5］。浙江糧食生產功能區是地方政府的主體功能區規劃行為。浙江對劃定的糧食生產功能區內耕地實施了比《基本農田保護條例》更加嚴格的限制，如至少種植一季糧食，是對區內土地發展權利進一步限制，勢必給管制區域農民、農村集體經濟組織等相關群體帶來新的機會及利益損失，加劇了不同區域利益群體的福利非均衡問題，“非糧化”的實質是土地流轉的轉入方在尋求土地承包經營權轉移帶來的“農地內部發展權”［6］。解決因規劃管制帶來的不同區域利益群體的福利非均衡問題，除了前文闡述的“政府經濟補償”外，從國外的實踐經驗來看，政府通常是引入發展權購買（PDR）或基于市場機制的發展權轉移（TDR）的配置方式。

3構建浙江糧食生產功能區農戶福利補償與糧食生產激勵機制

3．1以市場激勵取代行政“硬約束”，引導農戶糧食生產針對浙江糧食生產功能區建設存在的“非糧化”現象，有學者提出有必要探索制定浙江糧食生產功能區保護的法律法規，強化浙江糧食生產功能區保護的“硬約束”［7］。實際上，浙江糧食生產功能區保護的“約束”文件《浙江省糧食生產功能區保護辦法》早在2012年就頒布實施了，但缺乏“激勵”的約束文件因未能解決由于功能區規劃造成的不同區域利益群體福利非均衡問題，最終也不能有效降低糧食生產功能區內“非糧化”現象。況且，任何限制農民承包土地生產經營自主權的地方約束文件都將與《農村土地承包法》相應條款發生沖突而缺乏法律依據。因而，如何設計出“激勵相容”的糧食生產功能區建設的農戶激勵機制，既是浙江省各級政府亟需解決的難題，同時也給學界留下了研究空間。3．2政府投資現代農業生產要素推動農業轉型，提高糧食生產效率與農戶收益為適應主體功能區建設要求，國家政策層面給出的“激勵”措施就是“加大均衡性轉移支付力度”。但浙江省對糧食生產功能區內農戶的補貼標準過低，散戶150元•hm－2的水稻生態補貼只具有象征意義，而全省超過80％的糧食播種面積由散戶經營；即便對于規模經營種植戶而言，稻麥作物1350元•hm－2與旱糧作物1875元•hm－2的補貼也不能抵消其快速上漲的種植成本，而在探索糧食生產功能區建設的另一個地區———上海，對規模化生產種植戶按16500元•hm－2的標準給予土地租金補助。協調“政府要糧”與“農民要錢”的矛盾依然是浙江糧食功能區建設亟需解決的問題。提高農業生產效率才能形成穩定的農民增收機制，單純的經濟補償并不必然導致耕地經營效率的提高，使農業成為一個高生產率的經濟部門的關鍵是引進新的現代農業生產要素，將傳統農業改造成為現代農業［8］。建立浙江糧食生產功能區建設專項基金，為功能區建設提供持續、穩定的資金支持。浙江糧食生產功能區建設專項基金至少需要解決兩方面的內容：一是改變當前省級政府在功能區建設中出資比例過低的現象，特別是需要降低縣鄉兩級的出資比例；二是建立資金籌措機制，政府轉移支付資金可來源于新增建設用地有償使用費（地方提取的部分）以及土地出讓金的部分比例等；考慮引入土地發展權轉移籌措建設資金。通過政府財政轉移支付引入現代農業生產要素，推進浙江農業現代化轉型與糧食生產效益的提高。一是改造基礎設施與提升耕地肥力，提高耕地綜合生產能力。在工業化和城市化快速發展的浙江，優質耕地流失與補充耕地規模大。新增耕地的配套基礎設施薄弱、地力水平低是部分功能區糧食生產效益低的重要原因，浙江農業現代化轉型首先是通過提高農田灌溉與機械化作業水平等加強農業基礎設施建設以及改良土壤等，以改善耕地綜合生產能力與農戶糧食生產收益；二是引導建立從育秧、耕種、日常管理、收割以及運輸等農業生產環節的社會化服務體系，提高糧食生產規模效應，降低勞力投入強度，適應目前兼業經營為主的需求，政府通過“購買”農業生產社會化服務補償農民，降低農戶生產成本；三是構建浙江農業科技創新網絡，提高農業科技貢獻率與農業生產效率。整合現有分散于農技推廣部門、農業科研院所以及其他涉農社會組織等科技創新資源，提高農業科技資源配置效率；四是投資農業人力資本，構建以浙江農民大學體系為主的新型職業農民培訓體系。對農民進行人力資本投資是現代化農業改造的關鍵因素，通過財政轉移支付投資農業人力資本，內部化農民投資新生產要素的外部性成本，推動農業現代化轉型。6313．3探索土地發展權購買與轉移機制，內部化農戶糧食生產的外部性成本盡管中國還沒有法律明確提出土地發展權概念，但浙江本世紀初實施的“基本農田異地代保”等土地利用體制改革被學者稱為“土地發展權轉移和交易的“浙江模式”，該模式被認為完全符合“科斯定律”所揭示的通過產權或分項權利的市場化交易可實現資源有效配置的規律，是帕累托改進［9］。因而，浙江在糧食生產功能區建設過程中，探索土地發展權交易與轉移有實踐經驗。浙江糧食生產功能區建設中“土地發展權交易與轉移”的具體運作方式，涉及發展權具體化、發展權配置以及交易（轉移）模式等。首先是具體化發展權與界定交易對象。國際將土地發展權定義為土地權利人在其所有土地上進行建筑或開發的權利，但在我國，農地的非農開發由國家壟斷，《土地管理法》規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農建設”、集體土地只有通過國家“對土地實行征收或者征用并給予補償”變成“國有土地”之后才能用于非農建設。因而，本文不討論集體土地的非農開發權，只討論國家法律賦予農民的農業生產經營權，根據《農村土地承包法》，農民擁有承包土地的生產經營自主權，本文擬將“耕地經營自主權”從“土地發展權”權利束抽離出來，作為具體的交易對象。其次是土地發展權配置。發展權配置可分為宏觀配置與微觀配置兩個過程。本文只討論微觀配置，即發展權主體和配置單元問題［5］。發展權主體是指發展權配置歸屬，即發展權配置給誰。國外土地發展權歸屬有兩種模式：以英國為代表的發展權國有模式以及以美國為代表的發展權私有模式。鑒于我國政府已壟斷集體土地的非農開發權，而將農地的農業經營權賦予土地承包經營戶，因而，作為土地發展權中的“耕地經營自主權”理應配置給農地的承包經營戶。而配置單元最簡單易行的就是耕地面積，而更為合理的可以根據糧食綜合生產能力配置不同區域耕地的發展權當量。最后需要設計交易與轉移模式。結合國外實踐經驗，初期可采用政府土地發展權購買（PDR）模式，逐步探索土地發展權區際轉移（TDR）模式。模式一：政府土地發展權購買（PDR）模式。即由政府購買農戶的“經營自主權”，被購買地塊的耕地只能進行糧食種植，交易主體是地方政府與農戶或農村集體經濟組織，為平衡可操作性以及交易成本，購買期間可設定為3～5a。有別于浙江糧食生產功能區建設中政府通過低標準補貼限定土地經營者作物種植的現行模式，土地發展權購買模式中的買賣雙方必須是平等的，出售方必須是基于自愿原則。政府可委托第三方建立交易平臺，政府規劃需要“購買”的糧食播種面積，并在平臺，采用拍賣方式由糧食生產經營者“競買”。發展權政府購買模式需要政府有強大的資金支付能力，可以在經濟發達的浙東北地區先行試點。由于糧食安全具有公共產品屬性，省級政府須增大財政轉移支付力度，提高省級政府出資比例。資金籌措仍可以采用前文所述的“浙江糧食生產功能區建設專項基金”模式。模式二：區域間土地發展權轉移（TDR）模式。土地發展權購買模式會對相對欠發達地區地方政府的財政構成巨大壓力，而且各地耕地資源稟賦、糧食生產成本存在差異，比如經濟發達地區的地租、勞動力成本會顯著高于經濟欠發達地區，采用土地發展權區際轉移（TDR）模式，通過區際交易，讓經濟欠發達地區承擔更多的糧食種植任務并獲得相應補償，有利于土地資源的優化配置。省級規劃全省的糧食播種面積，并根據各地糧食消費量配置該地應該承擔的糧食播種面積，播種面積不足的地區可通過省級交易平臺“調劑”至愿意更多承擔糧食生產任務的地區，并支付相應費用。浙江此前實施的“基本農田異地代保”模式，指標調劑行為主要由行政力量“撮合”，交易價格未能反映市場需求，缺乏土地直接經營者的參與，滿足的是地方政府的利益訴求［10］，因而，建立市場化交易平臺以及讓農地經營者成為交易主體，對于均衡不同區域利益群體福利、優化資源配置至關重要。

參考文獻：

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［9］汪暉，陶然．論土地發展權轉移與交易的“浙江模式”———制度起源、操作模式及其重要含義［J］．管理世界，2009（8）：39－52．

［10］張蔚文，李學文，吳宇哲．基于可轉讓發展權模式的折抵指標有償調劑政策分析———一個浙江省的例子［J］．中國農村經濟，2008（12）：50－61．

作者:徐衛星 姜和忠 單位:寧波大學商學院