優(yōu)財政資源配置全面預算績效管理思考
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引言
自中央出臺《關于全面實施預算績效管理的意見》以來，各地按照黨的報告“全面實施預算績效管理”要求，預算績效管理工作不斷深入推進，地方預算管理規(guī)范化、科學化水平不斷提高。十四五期間，各地政府將圍繞全方位、全覆蓋、全過程三個方面開展實施全面預算績效管理工作，各地財政部門按上級的要求正在加緊完善預算績效日常管理的基礎工作，同時也不容忽視需要不斷優(yōu)化財政資源配置，提高全面預算績效管理水平。
一、湖南省全面預算績效管理的現(xiàn)狀
以湖南省長沙地區(qū)為例，目前，預算績效管理工作從試點到擴面、從專項到整體，基本實現(xiàn)了“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程管理工作機制。（1）實施預算績效目標管理。實現(xiàn)績效目標管理在預算部門和一般公共預算資金上的全面擴圍，部分區(qū)縣實現(xiàn)了全覆蓋，在項目支出目標管理上，已推廣整體支出績效目標管理，績效目標與預算編制基本做到了三同步，即同步申報、同步審核、同步批復。（2）開展績效運行跟蹤監(jiān)控。各地財政已逐步完善了績效運行跟蹤監(jiān)控機制，創(chuàng)新績效監(jiān)控方式方法，并積極擴大績效監(jiān)控范圍，大部分區(qū)縣結合工作實際出臺了動態(tài)監(jiān)控管理辦法，從2018年起全面開展了5個以上重點跟蹤監(jiān)控項目，全面收集了解預算資金的安排使用情況，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，并提出了糾正措施。（3）全面開展財政支出績效評價。從績效自評到重點評價，近五年來，評價數(shù)量和資金量逐步增多，績效自評范圍全面覆蓋，基本實現(xiàn)了預算單位全部開展績效自評，評價資金覆蓋一般公共預算。在項目支出和部門整體支出績效評價的基礎上，內容逐步拓展到政策、制度和財政性資金等方面。（4）績效評價質量逐漸提升。評價指標庫不斷完善，指標設定更加科學，績效指標的研究設計和修訂補充不斷深入，基本形成了涵蓋各類各項支出，符合目標內容，突出績效特色，細化量化的績效指標。同時不少區(qū)縣組織了對第三方社會中介機構的培訓、指導、監(jiān)督，第三方專業(yè)機構的作用充分發(fā)揮，部分地區(qū)開展了評價質量監(jiān)控機制，建立了績效評價質量和評價報告質量的評審、考核和通報機制，并將考核結果與業(yè)務委托費用相掛鉤，營造出了一種“專業(yè)級選手較量”的績效評價氛圍。（5）績效評價結果運用深入。按照中央和省廳有關財政支出績效評價結果應用管理辦法，各地績效評價結果應用渠道不斷拓寬。一是部分縣市績效評價考核聯(lián)動機制不斷完善，績效評價結果納入了黨委、政府對部門（單位）的年度績效考核范疇。二是績效評價與預算管理有效結合，績效評價結果作為了調整支出結構、科學安排預算的重要依據(jù)，對專項資金進行了動態(tài)調整。三是結果公開和問題整改更切實。各區(qū)縣將績效評價結果以政府的名義進行了通報，并按照有關規(guī)定將績效信息進行公開，評價報告涉及的問題同步反饋到了被評價預算單位并要求及時的整改落實。
二、實踐中全面預算績效管理存在的問題
當前，全面預算績效管理已由原來的“理念普及”“改革試點”階段轉入“全面拓圍”“提質提量”階段，但從當前實踐來看，績效評價管理仍然存在著事前監(jiān)管不足、重點評價范圍單一、結果運用不實三個主要問題，這是制約全面預算績效管理改革的三大短板，主要體現(xiàn)在以下三個方面：（1）事前績效評價缺乏。現(xiàn)階段來看，財政支出項目只注重事后績效評價，事前評價的相對缺乏不能及時分析資金的使用去向是否正確，特別是年中追加預算缺乏相應的績效目標編制，政府采購、資產(chǎn)配置、項目投資的閉環(huán)管理缺乏，導致“錢該不該花”的環(huán)節(jié)缺失，財政資源的浪費和專項資金雜亂的現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。為提高項目支出的科學性、準確性，事前績效評價工作的開展必不可少。事前評價有利于彌補事后評價的滯后性，通過評價確定被評估項目是否給予財政資金支持，明確支持資金額度的重要依據(jù)，為政府決策提供科學依據(jù)，有利于避免財政資金的浪費，提高預算編制水平，優(yōu)化財政資源配置，有利于合理統(tǒng)籌和整合預算單位和財政資源，從源頭上解決“盲目要錢，隨意花錢”。（2）重點評價范圍較窄。隨著績效評價的試點擴面，大部分地區(qū)財政在自評和重點評價環(huán)節(jié)僅限于項目支出和整體支出已全面鋪開，除一般公共預算財政支出外，“四本預算”仍沒有全覆蓋，少數(shù)地區(qū)開展了國有資本經(jīng)營預算，但政府性基金和社會保險基金預算仍未涉及。全國范圍來看，除了部分一線城市試點開展了政府債務、政府投融資活動、政府采購、政策評價等工作外，大多數(shù)地方政府還沒有建立起多層次的績效評價機制。（3）績效評價結果運用單一。目前，績效評價結果運用的雖然運用到向政府和人大報告，范圍已經(jīng)有所擴大，但是績效評價結果應用層次不高，多數(shù)地方政府只涉及評價項目本身資金的調減與撤銷，未涉及政策的調整、其他項目的融合、其他資產(chǎn)的盤活等方面，難以達到結構優(yōu)化的效果。對于整體評價結果，部門內不同項目間進行調整，在總體上來看，部門預算資金的總額不變，部門內部的財政資金支出的配置狀況和財政支出整體結構不受影響，但依據(jù)評價結果在部門間進行預算的調減調增阻力很大。另外，對市區(qū)縣一級財政對評價結果為中或差的項目，無權利對政策性的配套資金調減與核銷，只能按照上級財政和部門要求在下一年預算足額安排。
三、財政資源配置應用于全面預算績效管理的優(yōu)勢分析
財政資源配置職能主要是通過財政收入和財政支出，來調整社會資源，解決市場配置的失靈，促進資源配置的最優(yōu)化。現(xiàn)行的主要手段有：財政支出結構的調整與優(yōu)化、財政收支占國內生產(chǎn)總值（GDP）的比重、財政支出的開源節(jié)流、重點項目與投資建設的支出量比、財政政策與稅收政策的運用及財政資源配置本身的效率的提高等。財政資源配置應用于全面預算績效管理的優(yōu)勢主要有以下三個方面：（1）在格局上升級，構建預算管理全過程。事前財政資源配置，能從源頭上控制資金使用的重復與浪費。財政部門是預算管理的主導部門，財政資源的最優(yōu)配置，可以有效促進完善黨委與各地方政府統(tǒng)籌、財政部門牽頭、部門預算單位承擔主要責任、社會全力參與的管理工作機制，推動資金的使用讓每一塊錢都用在刀刃上，切實保證資金的使用的安全和高效。（2）在范圍上拓面，實現(xiàn)預算績效目標。財政資源最優(yōu)配置，可以從收入質量的提征、財政資金的征收效率、財政支出的結構優(yōu)化、地方政府債務風險管理及平臺轉型、財政可持續(xù)發(fā)展能力等幾個方面，緩解目前經(jīng)濟形勢下的收支矛盾壓力，防范財政運行風險，提升績效目標的實現(xiàn)程度，提高資金的使用效益。（3）在制度上互補，提高預算管理水平。受減稅降費和疫情的影響，各級財政牢固樹立過“緊日子”思想，扎實做好“六穩(wěn)”工作，科學的財政資源配置，能實現(xiàn)創(chuàng)新驅動發(fā)展，能按照財政事權和支出責任做好最優(yōu)的預算安排，提高預算管理的水平，推動財政資金聚力增效，提高政府公共服務質量，增強政府公信力和執(zhí)行力。
四、基于財政資源配置的全面預算績效管理改進思路
（1）強化預算收支管控。受2020年疫情減收和減稅降費等因素的影響，財政收入降幅明顯，支出壓力較大，各地財政部門應優(yōu)化財政資源配置，加強重點稅源跟進，科學分析財源建設情況，加大非稅收入征收管理力度，全力做好財政增收工作。在資金使用上樹立過“緊日子”的思想，注重資金使用績效，集中財力保重點項目，全面落實“六穩(wěn)”“六保”任務。（2）加強部門預算管理。加強部門預算編制管理，強化預算剛性約束，科學合理編制年度預算，調整優(yōu)化財政支出結構，統(tǒng)籌使用各類資金，并嚴格抓好預算執(zhí)行。從嚴從緊安排一般性支出和專項支出，壓減部門預算5%-10%，嚴控“三公”經(jīng)費，大力壓縮非剛性、非重點項目支出，取消低效無效支出。年初預算按計劃和定額標準編制，年中一般不新增安排，也不得隨意調整。（3）加大“三資”盤活力度。加強三資即資產(chǎn)、資源、資金的盤活力度，精細精準做好收入征管工作，盤清盤活資產(chǎn)底數(shù)，依法依規(guī)處置資產(chǎn)，加大招商引資力度，加快推進閑置地塊建設，激活內生動力。盤活存量資金，強化資金統(tǒng)籌管理，加大收回結轉結余資金力度，統(tǒng)籌用于保障重點支出。支持國有資產(chǎn)市場化運營，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。（4）優(yōu)化財政支出結構。全面統(tǒng)籌一般公共預算、政府性基金預算等財政資金。做好財政支出事前、事中、事后績效評價，提升財政資金使用效益。防范債務風險，落實落細化債目標，牢牢守住債務風險底線。完善財政制度，細化辦事流程，落實問責追究機制。同時，發(fā)揮財政資金的撬動作用，認真貫徹落實減稅降費及穩(wěn)崗穩(wěn)企一系列政策，讓有限的財力發(fā)揮最大的效益，全力搶占發(fā)展先機和制高點。結語全面實施預算績效管理是落實政府過緊日子、應對財政收支矛盾、提高資金效益的重要抓手。全面盤活政府三資、加強部門預算收支管理，不斷優(yōu)化支出結構，是落實中央保障“六穩(wěn)”“六保”支出，兜牢三保底線的基礎，更是強績效、集中財力保民生的根本。財政資源配置的合理性、科學性和有效性，助推預算績效管理水平的提高的同時，更能為各地政府區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展提供強有力的財力保障。
參考文獻
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作者：周建偉 單位：長沙市天心區(qū)財政局
