政協(xié)民主制度建設(shè)對策探析

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摘要：制度建設(shè)具有根本性、長期性和艱巨性，人民政協(xié)協(xié)商民主的制度化不僅包括了三項職能的內(nèi)容、形式與程序的制度化，還應(yīng)當(dāng)包括協(xié)商民主成果落實和轉(zhuǎn)化的制度保障。加強人民政協(xié)協(xié)商民主制度建設(shè)，應(yīng)建立健全人民政協(xié)履行職能的制度化、人民政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)制度、人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的工作制度等制度層面，及建立健全協(xié)商對象補充機制、協(xié)商議題形成機制、協(xié)商內(nèi)容確定機制、協(xié)商形式選擇機制、協(xié)商成果反饋機制、協(xié)商運行保障機制等機制層面。

關(guān)鍵詞：人民政協(xié)；協(xié)商民主；制度建設(shè)；對策研究

制度建設(shè)具有根本性、長期性和艱巨性，健全而有效的制度可以使人民政協(xié)在協(xié)商民主建設(shè)中發(fā)揮更大的作用。而作為系統(tǒng)完整的協(xié)商民主過程，人民政協(xié)協(xié)商民主的制度化不僅包括了三項職能的內(nèi)容、形式與程序的制度化，還應(yīng)當(dāng)包括協(xié)商民主成果落實和轉(zhuǎn)化的制度保障。從這個角度來說，加快健全社會主義協(xié)商民主制度、強化人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道的作用，應(yīng)當(dāng)按照中央有關(guān)文件精神和要求并結(jié)合形勢發(fā)展，不斷建立健全相關(guān)制度和機制，在現(xiàn)有協(xié)商民主制度框架及相關(guān)規(guī)則的基礎(chǔ)上，逐漸建立一套銜接有序、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的人民政協(xié)協(xié)商民主制度體系和機制，進而推動人民政協(xié)協(xié)商民主制度建設(shè)在繼承中完善、在探索中前進、在創(chuàng)新中提高，逐步實現(xiàn)協(xié)商民主制度化、規(guī)范化、程序化。具體而言，加強人民政協(xié)協(xié)商民主制度建設(shè)的對策研究，應(yīng)該包括建立健全人民政協(xié)履行職能的制度化、人民政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)制度、人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的工作制度等制度層面，以及建立健全協(xié)商對象補充機制、協(xié)商議題形成機制、協(xié)商內(nèi)容確定機制、協(xié)商形式選擇機制、協(xié)商成果反饋機制、協(xié)商運行保障機制等機制層面。

一、建立健全環(huán)節(jié)完整的人民政協(xié)協(xié)商民主制度體系

人民政協(xié)協(xié)商民主是政協(xié)履行職能的主要形式，應(yīng)當(dāng)貫穿政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的全過程；人民政協(xié)協(xié)商民主應(yīng)當(dāng)具體化，明確協(xié)商的主體、內(nèi)容、形式、程序，明確協(xié)商成果的督辦、考核、反饋，做好協(xié)商的保障、評估等，使“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”落在實處。要進一步建立健全人民政協(xié)協(xié)商民主制度，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主制度體系，推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，提高政協(xié)協(xié)商民主制度化、規(guī)范化和程序化水平。第一，重點推進政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度化、規(guī)范化、程序化。黨的十八大報告明確提出，要“堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用，推進政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設(shè)。”[1]因此，推進政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度化、規(guī)范化、程序化，就是要建立通過人民政協(xié)多領(lǐng)域的廣泛參政議政、擴大公民和社會各界的有序政治參與制度，把協(xié)商民主制度納入社會主義制度體系，運用好政協(xié)界別組織的結(jié)構(gòu)優(yōu)勢、民主協(xié)商的功能優(yōu)勢、聯(lián)系廣泛的渠道優(yōu)勢，吸收各黨派、各團體、各民族、各階層、各界人士協(xié)商議政，使不同主體能夠有序、制度化地參與國家政治生活，擴大團結(jié)面、增強包容性。一是通過人民政協(xié)廣泛、多層、制度化的政治協(xié)商，按照把政治協(xié)商納入決策程序的要求，堅持重大問題在決策前和決策實施過程中協(xié)商；二是適時制定人民政協(xié)民主監(jiān)督的專項規(guī)定，完善民主監(jiān)督的組織領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)益保障、知情反饋、溝通協(xié)調(diào)機制；三是盡快建立健全參政議政的各項工作制度，加強和改進經(jīng)常性工作，做好黨委和政府委托政協(xié)開展的重大課題調(diào)研和邀請委員參與的重大項目研究論證，集中優(yōu)勢資源，發(fā)揮委員主體作用，形成整體合力，提出高質(zhì)量的意見建議。以前，主要是黨委政府點題，政協(xié)委員進行調(diào)研后由政協(xié)組織協(xié)商，協(xié)商過程中，大家開誠布公亮明思想，隨時有插話、有提問、有補充、有回應(yīng)，還有爭論。現(xiàn)在，要充分發(fā)揮政協(xié)委員主動性，出臺相應(yīng)調(diào)研題目，請委員根據(jù)自身優(yōu)勢“認領(lǐng)”專題，制定委員考核細則，對委員履職進行考核，進而形成“黨委重視、政府支持、政協(xié)主動、各方配合”的良好工作格局。第二，進一步規(guī)范委員履職的服務(wù)管理，完善委員聯(lián)絡(luò)、評價等管理機制。一是要研究制定規(guī)范委員履職工作的指導(dǎo)性意見，進一步明確委員的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范委員履職服務(wù)管理，建立委員履職檔案，實行委員履職情況統(tǒng)計，將委員履職情況作為換屆時繼續(xù)提名的重要參考，探索建立委員每屆任期內(nèi)就履職情況向本級政協(xié)報告的制度。二是要在政協(xié)建立健全委員聯(lián)絡(luò)機構(gòu)，完善委員聯(lián)絡(luò)制度，建立覆蓋全體委員的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，嚴把委員素質(zhì)關(guān)，真正把代表性強、議政水平高、群眾認可、德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀人士吸收到委員隊伍中來，充分發(fā)揮政協(xié)參加單位、專門委員會、界別、機關(guān)、所在地全國政協(xié)委員活動召集人等聯(lián)絡(luò)服務(wù)委員的作用，為委員履行職責(zé)提供服務(wù)管理，依法維護委員依照政協(xié)章程履行職責(zé)的權(quán)利。三是要建立健全政協(xié)委員的考核評價機制，進一步提高政協(xié)委員的協(xié)商能力與協(xié)商水平。通過擴大宣傳，暢通黨委、政府、政協(xié)的聯(lián)絡(luò)渠道；加強協(xié)商主體的平等性，提高信息知情度；加大信息反饋機制，加強相應(yīng)培訓(xùn)如“如何當(dāng)好政協(xié)委員”，進一步增強責(zé)任心和履職感；加強協(xié)商監(jiān)督機制，加強干部選拔、交流和任用，加大干部培訓(xùn)學(xué)習(xí)、掛職鍛煉的力度，通過網(wǎng)上操評，對政協(xié)委員的誠信度、遵紀守法、反映社情民意、奉獻社會、房產(chǎn)收入、綜合能力等方面進行綜合評價和量化考核，并將量化考核的結(jié)果作為評選優(yōu)秀政協(xié)委員和推薦留任委員的重要依據(jù)。同時，對量化考核評分過低的委員，可通過勸退、辭免等方式使其退出政協(xié)委員隊伍，以確保政協(xié)組織的生機和活力。四是健全政協(xié)委員的權(quán)利保障機制。對政協(xié)委員的權(quán)利保障應(yīng)當(dāng)進一步加大力度，可以參照人大代表法的相關(guān)規(guī)定進行修正，對政協(xié)委員采取法紀規(guī)定的限制人身自由的措施時，應(yīng)當(dāng)經(jīng)所在的政協(xié)黨組或者政協(xié)常委會許可，政協(xié)黨組或者政協(xié)常委會應(yīng)當(dāng)審查是否存在對委員在政協(xié)各種會議上的發(fā)言和表決進行法紀、組織追究，或者對委員提出建議、批評和意見等其他執(zhí)行職務(wù)行為打擊報復(fù)的情形，并據(jù)此作出決定。

二、建立健全黨領(lǐng)導(dǎo)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的工作制度

在人民政協(xié)協(xié)商民主中，各級黨委既是協(xié)商的領(lǐng)導(dǎo)者，又是最重要的協(xié)商主體，協(xié)商的成效在很大程度上取決于黨委政府的重視程度和主導(dǎo)作用的發(fā)揮程度。中央明確要求“各級黨委要把是否重視人民政協(xié)工作、能否發(fā)揮好人民政協(xié)的作用作為檢驗領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力的一項重要內(nèi)容”。因此，各級黨委政府要按照把政協(xié)的政治協(xié)商納入決策程序的原則要求，帶頭做協(xié)商民主制度化的模范，自覺把政治協(xié)商轉(zhuǎn)化上升為民主意識、執(zhí)政意識，做到重大問題協(xié)商于決策之前和決策執(zhí)行中，充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主的重要渠道作用；要把人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)納入總體工作部署和重要議事日程，及時研究并統(tǒng)籌解決工作中的重大問題，按照黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各方分工負責(zé)的原則，統(tǒng)籌制定加強黨委和政府工作與政協(xié)協(xié)商有效銜接的相關(guān)制度，支持政協(xié)制定并實施政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的專項制度。第一，健全軟法運行機制。黨際協(xié)商的調(diào)整規(guī)范主要由兩部分構(gòu)成，一是《憲法》序言有關(guān)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的規(guī)定；二是中共出臺的關(guān)于黨際協(xié)商的規(guī)范性文件；三是派的章程。縱觀這三部分，主體部分是中共出臺的關(guān)于黨際協(xié)商的規(guī)范性文件。這些規(guī)范性文件顯然屬于軟法規(guī)范。黨際協(xié)商所強調(diào)的協(xié)商性、平等性等特征，同時也是軟法運行機制的本質(zhì)特征。整個黨際協(xié)商既沒有違反規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)否定性法律后果的罰則，也沒有國家強制力保障實施的規(guī)定，但黨際協(xié)商的運作非常有序，并取得了顯著的工作成效。由此可見，軟法對黨際協(xié)商有重大意義，從軟法角度研究黨際協(xié)商民主的法治建設(shè)也許是今后的趨勢。同時也不排除在適當(dāng)?shù)臅r機，就黨際協(xié)商的某些方面制定一些硬法規(guī)范。第二，引入公開辯論程序和聽證機制。“民主和開放的討論是不可分割的。”為促使黨際協(xié)商雙方的公共理性和公共責(zé)任意識，可設(shè)立旁聽制度，使非黨際協(xié)商主體參與到協(xié)商中來，對整個協(xié)商程序進行監(jiān)督。一是要進一步細化協(xié)商民主的運行機制，完善政治協(xié)商的保障機制，研究制定政協(xié)協(xié)商實施細則，力求通過黨政機關(guān)、政協(xié)組織、黨派團體等渠道，就經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協(xié)商；二是要完善協(xié)商方式和程序，以聽證會、民主懇談會、社區(qū)議事會、協(xié)商式民意調(diào)查等形式來發(fā)展協(xié)商民主，加強政府有關(guān)部門、司法機關(guān)與派的聯(lián)系，逐步建立和完善協(xié)商成果的采納和反饋機制[2]；三是在具體事務(wù)的協(xié)商過程中，可納入公開辯論程序和聽證機制，使不同意見和觀點充分交流，并形成各方都能夠接受的意見，盡量做到協(xié)商過程公開和透明。第三，加強立法協(xié)商機制建設(shè)。落實政協(xié)協(xié)商制度，必須貫徹全面推進依法治國的要求，將其逐步納入法制化的軌道。可通過黨內(nèi)立法的途徑、黨內(nèi)規(guī)章的形式，制定政治協(xié)商條例，樹立責(zé)任意識，完善協(xié)商機制，強化程序規(guī)范，進一步明確民主協(xié)商的主體、客體的權(quán)利和義務(wù)，明確民主協(xié)商的時間、方式、程序、協(xié)商成果的價值，認真貫徹“把政治協(xié)商納入決策程序，堅持協(xié)商于決策之前和決策之中”的規(guī)定，嚴防事后做做樣子的協(xié)商。與之相適應(yīng)，可以考慮在民主協(xié)商之外設(shè)立相應(yīng)的第三方的仲裁機構(gòu)和部門，切實保證民主協(xié)商的進一步落實。

三、建立健全人民政協(xié)協(xié)商民主的工作機制

發(fā)展和完善人民政協(xié)協(xié)商民主，有必要完善人民政協(xié)協(xié)商民主的工作運行機制。從全國到地方各級政協(xié)，要自上而下形成依章程開展、依規(guī)范操作、依程序進行的有效協(xié)商履職機制和體系，既規(guī)范機構(gòu)設(shè)置，消除機構(gòu)設(shè)置“各行其事”的現(xiàn)狀，確保工作的有效銜接和協(xié)商活動的有效開展，又明確協(xié)商議題的提出和確定程序、安排協(xié)商活動程序、通報情況和聽取意見程序、參與協(xié)商程序、意見建議處理及反饋程序等，用規(guī)范的程序來確保協(xié)商意見建議的采納、辦理，并落實到?jīng)Q策中去[3]。第一，建立協(xié)商對象的補充機制。要優(yōu)化人民政協(xié)的界別結(jié)構(gòu)，改變由于界別性不足導(dǎo)致派趨同化的傾向，改變各界別的委員數(shù)量及相應(yīng)比例不盡合理等狀況，注重將新的社會階層和群體的代表人士吸納到政協(xié)組織之中，適當(dāng)增加其在各級政協(xié)委員中的數(shù)量，進一步提高人民政協(xié)的廣泛代表性，增強包容性；要建立健全黨委常委會會議聽取政協(xié)黨組工作匯報，討論政協(xié)常務(wù)委員會工作報告和年度協(xié)商計劃等的制度，深入研究發(fā)揮政協(xié)界別作用的思路和辦法，拓展有序政治參與空間，在條件成熟時對政協(xié)界別適當(dāng)進行調(diào)整；要加強政協(xié)機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊伍建設(shè)，加強干部選拔、交流和任用，加大干部培訓(xùn)學(xué)習(xí)、掛職鍛煉的力度，加強對人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)落實情況的監(jiān)督檢查。第二，規(guī)范協(xié)商議題的提出機制。要規(guī)范協(xié)商提出程序，認真落實由黨委、人大、政府、派、人民團體等提出議題的規(guī)定，解決協(xié)商議題“誰來提出”、“誰來確定”、“怎樣確定”等問題。除了黨委、政府主動提出協(xié)商外，應(yīng)明確政協(xié)的協(xié)商提出權(quán)，由政協(xié)根據(jù)掌握的情況，就經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大問題提出協(xié)商選題，經(jīng)黨委、政府、政協(xié)共同協(xié)商確定，加強與黨委政府的溝通協(xié)調(diào)；建立黨委同政府、政協(xié)重點協(xié)商議題會商機制，議題可由黨委和政府交辦，由黨委召開的秘書長聯(lián)席會議研究提出，由政協(xié)與黨委和政府及有關(guān)部門溝通協(xié)商提出；建立政協(xié)內(nèi)部選題機制，通過常務(wù)委員會會議、專門委員會會議以及座談會、發(fā)函等形式征集議題，積極探索由界別、委員聯(lián)名、委員小組提出議題。第三，健全協(xié)商內(nèi)容的確定機制。要結(jié)合文件規(guī)定和實際操作，按照“宜具體不宜籠統(tǒng)”的原則，明確協(xié)商內(nèi)容的規(guī)定動作和自選動作，把黨和國家的大政方針、法律法規(guī)、經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大問題與涉及群眾切身利益的實際問題結(jié)合起來，突出政治性、增強針對性、提高實效性，使協(xié)商議題從籠而統(tǒng)之轉(zhuǎn)向明細化。一般而言，凡需提交人大相關(guān)會議決定的重大事項必須經(jīng)政協(xié)相應(yīng)層次的會議協(xié)商通過；“三重一大”事項至少應(yīng)當(dāng)經(jīng)政協(xié)主席會議協(xié)商通過。另外，同級黨委、人大、政府、紀委、財政、計劃、法院、檢察院年度和屆期工作報告等重要報告，同級黨委管理干部的任免事項和同級人大及其常委會選舉、任免事項等重要人事安排事項，財政預(yù)算及調(diào)整預(yù)算方案、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、機構(gòu)改革方案、區(qū)劃調(diào)整方案、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、各種重大項目資金的安排方案以及事關(guān)國計民生需要召開聽證會的重大事項，法律、法規(guī)、地方性法規(guī)等的制定、修訂，黨委、政府的重要決定、重要規(guī)范性文件的制定等重大立法立規(guī)事項，也應(yīng)當(dāng)提交政協(xié)相應(yīng)層次的會議協(xié)商。第四，構(gòu)建協(xié)商形式的選擇機制。主要采取七種會議形式和專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商形式，黨委、人大、政府與政協(xié)還可通過書面形式進行協(xié)商，并積極探索運用“互聯(lián)網(wǎng)+”、網(wǎng)絡(luò)議政、遠程協(xié)商等其他可行的協(xié)商形式。黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)，要出席政協(xié)專題協(xié)商的常委會議及其他協(xié)商會議，通報協(xié)商議題有關(guān)的工作進展情況，面對面聽取意見建議。政協(xié)要與黨委、政府相關(guān)部門溝通，確定協(xié)商會議的議程和出席范圍，構(gòu)建分層面的黨組會、全委會、常委會、主席會、秘書長會、專委會、界別、專題、對口、提案辦理等協(xié)商議事平臺；同時通過加強基層委員的聯(lián)系、邀請基層群眾代表參加會議活動等形式，推進協(xié)商民主向基層拓展，切實加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)組織建設(shè)，尤其要增加集體提案比重，提高提案質(zhì)量，建立交辦、辦理、督辦提案協(xié)商機制。第五，完善協(xié)商成果的反饋機制。要建立協(xié)商意見和辦理結(jié)果雙向反饋機制，政協(xié)委員要如實將協(xié)商開展情況、主要意見和建議等，選擇適當(dāng)?shù)男问健⑼緩胶统绦颍瑘笏忘h委、政府和相關(guān)部門；政協(xié)辦公廳及相關(guān)專委會要將政協(xié)委員意見辦理結(jié)果、協(xié)商成效等信息及時反饋給相關(guān)委員，同時加強對有關(guān)建議意見落實情況的跟蹤，對落實不力或者落實過程匯總遇到的新情況新問題及時作出報告。對事關(guān)全局重大問題的協(xié)商成果，如政協(xié)全體會議的大會議政發(fā)言和聯(lián)組討論發(fā)言、專題協(xié)商座談會的協(xié)商成果等，采用綜合報告等形式報送黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)參閱；對政協(xié)議政性常委會和主席會議通過的建議案和調(diào)研視察報告，以文件形式報送各級黨委和政府，供黨政決策參考；對涉及部門或行業(yè)重要問題的協(xié)商成果，以《參政議政》等形式報送分管領(lǐng)導(dǎo)批示，由相關(guān)部門研究落實；對界別群眾普遍反映的熱點、難點問題所產(chǎn)生的協(xié)商成果，以社情民意信息的形式直報相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)參閱，同時送相關(guān)部門，促進問題解決[4]。第六，落實協(xié)商運行的保障機制。要將政協(xié)協(xié)商制度逐步納入法制化的軌道，通過黨內(nèi)立法的途徑予以規(guī)范，強化政協(xié)協(xié)商對權(quán)力的制約，使政協(xié)協(xié)商由軟要求變成硬約束；要進一步實現(xiàn)人民政協(xié)協(xié)商民主與黨政部門相關(guān)制度的有效銜接，把政治協(xié)商列入黨委重大決策議事程序，落實到重大決策、干部任免、立法協(xié)商等工作中去，切實做到不協(xié)商不決策、不協(xié)商不任免、不協(xié)商不立法；要重視發(fā)揮新聞輿論的監(jiān)督保障作用，通過廣播、電視、報刊以及互聯(lián)網(wǎng)，加強對協(xié)商工作全過程以及協(xié)商成果的宣傳報道，全力推動黨政督辦部門及時跟蹤督辦，努力擴大委員協(xié)商議政的社會影響，督促有關(guān)方面采納落實，使政協(xié)委員的參政議政成果納入決策視野；要探索建立協(xié)商民主考核問責(zé)機制，將政協(xié)協(xié)商意見辦理情況納入對部門、單位的考核體系，對重要問題應(yīng)協(xié)商不協(xié)商、參與協(xié)商應(yīng)參加不參加、協(xié)商成果應(yīng)落實不落實的，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)單位或個人進行問責(zé)，并通過適當(dāng)形式及時通報或處理。

參考文獻：

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[4]鄭光勇.芻議人民政協(xié)協(xié)商民主制度建設(shè):以咸寧市為例[J].湖北省社會主義學(xué)院學(xué)報，2016(2):38-39.

作者：王珊 單位：中央社會主義學(xué)院