新法案下石油工業論文

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1新石油工業法案的目的

新石油工業法案(PIB)是尼日利亞政府著手改革石油部門以增強油氣行業對本地和國際投資者吸引力的重要措施之一，試圖解決尼油氣工業領域存在的種種問題和矛盾是新法案出臺的初衷。例如，政府對國家石油公司的投資一直不足，導致其采取合資經營模式(JointVenture)開發的區塊投資計劃經常無法落實，投資預算規模逐年下調；煉廠開工率嚴重不足，不到80%的開工率根本無法滿足尼國內60×104bbl/d的成品油需求，每年約有70%左右的國內成品油需求要通過進口來滿足；現行的成品油補貼政策使聯邦政府財政不堪重負，尼2011年度國內成品油補貼支付金額已超過2萬億奈拉(現行官方匯率1美元約兌換155奈拉)。尼日利亞政府試圖通過新法案增加政府在油氣行業的收入，改善油氣行業運營環境，改進油氣工業管理體制，協調各方面矛盾與沖突。新法案旨在促進尼日利亞油氣工業更加透明，增加原油產量，提高對外國投資者的吸引力。改革的目的有5個：促進開放、促進透明、促進競爭、促進本土化發展、增加政府收入。具體體現在以下幾方面：

1.1創造公開、公平的油氣行業競爭環境

尼日利亞油氣行業因缺少透明而導致腐敗、舞弊盛行，新法案試圖通過采取以下措施建立透明的監管和運營模式：一是減少政府在油氣行業的運營權，分拆監管權，制定透明的政策、規定、商業條款，最大限度地減少政府的作用和影響；二是設立強有力的石油監管機構，明確區分國有資產監管和具體商業運作的不同角色功能；三是商業化重組國家石油公司，建立真正商業運作的國家石油公司以促進良好治理和減少官僚主義；四是實施透明化獎勵，建立一個開放和競爭的石油天然氣許可證頒發過程與標準；五是推進信息共享，所有的許可證、租賃合同及付給政府的購買信息將是公開的；六是建立年度審計機制，對油公司、監管機構開展與國際標準相一致的獨立審計。

1.2增加國家油氣收入

建立靈活、穩定和具有吸引力的財稅制度，增加政府對石油收入的支配。制定新的財稅條款，增加稅目、稅種，調整稅率；利用靈活的財稅條款保證政府通過稅收獲得最佳回報，建立有利于促進石油天然氣領域投資的新財稅體制；發展和解放天然氣及下游行業，全面提振尼日利亞石油天然氣工業；設立國內天然氣供應義務新規定，顯著增加國內天然氣供應。

1.3促進本地化發展

新法案的目的之一是使尼日利亞本地公司、個人能夠全方位參與服務石油產業，通過鼓勵本土經濟主體更多地介入油氣產業，促進尼日利亞經濟的持續增長。石油和天然氣區塊優先授予本土油公司，給予本地石油生產商優惠政策；支持本土的上游石油企業，通過降低礦費、稅費比例等支持本土油公司；制定有利于激勵本土油公司的政策，保護本土油公司資產和利益；通過勞務配額限制等提高本地化人力資源和資本比率，為更多的尼日利亞人提供就業機會。

1.4促進健康、安全和環保

新法案旨在創造一個環境友好、充滿活力的油氣行業，改善社區關系，樹立具有安全、環保責任的新型產業發展理念。加大基礎設施建設力度，通過督察確保在油氣行業內建立起高效、安全和可持續發展的基礎設施；引進一種綜合的健康、安全和環保質量體系，要求責任主體向監管部門提交環境管理計劃(EMP)，加大環保力度；進一步提高社區參與力度，推動社區經濟發展；鼓勵私營資本參與油氣產業下游投資，促進合資、合作。

2新法案的基本內容

新法案所提出的改革內容總體上來說可分為兩個部分：財稅制度改革和非財稅制度改革。財稅制度改革將更多地涉及到政府石油收入分配體系和方式的改變，非財稅制度改革主要涉及制度設計和政策導向方面的問題。

2.1制度與政策改革

新法案的核心是經營權與監管權的分離，并圍繞監管和商業運作兩個主題建立機構。新法案下的石油資源部將承擔在石油和天然氣領域政策改革和演變的責任，在石油資源部下面是負責具體管理和監督的各種監管部門，第三層是負責具體商業運營的國家石油公司。一些具體的基本政策如下：

①分拆現有的尼日利亞國家石油公司，建立真正意義上的國家油公司，推動國家油公司本土運營能力的發展。

②新建一個資產管理有限責任公司，代表聯邦政府對所有尼日利亞與外資合營的油公司進行管理，其實質上是一個監管部門。

③將尼日利亞天然氣公司從尼日利亞國家石油公司中分離出來，作為一個單獨的部分私有化實體，以適應國內天然氣市場和天然氣基礎設施的發展。目的是促進國內天然氣基礎設施的發展，為電力部門和其他產業的發展提供充足的天然氣供應。這一新建立的天然氣公司預期可實現高達49%的私有股本參與。為了增強整體的調控能力和清晰界定上游油氣資產的所有權，新法案將明顯改變原國家石油公司的角色和作用。將原國家石油公司拆分成三個部分———新的國家石油公司(NPC)、國家天然氣公司(NGC)、國家油氣資產管理集團(NPAMC)，下設管理公司。據了解，新的國家油公司重組后將包括以下幾部分：原國家石油公司以產品分成合同(PSC)模式運營的油氣資產、國家石油開發公司(NPDC，原代表國家石油公司對外合作的子公司)、目前尼國內三大煉油廠(瓦里WRPC、卡杜納KRPC和哈克特PHRC)、管道和產品營銷公司(PPMC)。新的國家油公司將會參照國際上其他國家石油公司，如巴西國家石油公司(PETROBRAS)、馬來西亞國家石油公司(PETRONAS)等的股權結構模式提供私人股本參與。預計高達30%的股權將被剝離，轉為私有資本參與，政府希望通過部分私有化推動公司在完全責任和商業化運作方面的轉變。隨著國家石油公司的分拆，兩個新的監管機構石油上游和石油下游監管會將建立，旨在促進有效監管和最佳運營實踐的監督。這些監管機構將分別在上游和下游石油部門執行商業和技術監管。此外，新法案還提出建立石油社區基金。該基金作為一種機制，將正式承認當地石油社區作為分配石油收益和確保天然氣基礎設施安全的重要利益相關者，兼顧到各地區、各部族的利益訴求，目的是降低因肆意破壞和偷竊原油造成的環境退化。同時，該基金作為一種新的運作工具，將是收益與損失的集合體，所在社區出現破壞性事件時會對相關社區具有經濟處罰的效力。凡是發生了故意破壞或其他損害社區內任何石油設施的破壞性行為，修復這類設施的維修費將從石油社區基金里支付。擬議的立法中還包括制定相關規定，增加管理社區問題的靈活性等等。

2.2財稅條款改革

新石油工業法案(PIB)明確表示要對過去40年的政府石油收入體系進行最大程度的顛覆性變革，很多財稅條款遭到國際石油公司的強烈反對。改革有4個核心目標：簡化政府石油收入的征收方式；分享油公司在高油價下的暴利；從深水區和資源潛力巨大區域獲取更多的收入；通過鼓勵邊際油田和天然氣領域投資，創造更多的就業和商業機會。考慮到最近石油價格的起伏變化，新法案制定了基于原油價格超過70美元/bbl和天然氣價格超過7美元/MBtu(1Btu=1055.06J)的新礦費標準。原先以海洋深度為標準的礦費，變換為以油價和產量為基礎的新礦費稅率。新礦費稅率在0～24.5%之間，新石油法案并沒有明確的礦費稅率適用標準，后續石油資源部將通過制定實施細則予以詳細規定。新法案利用以產量為基礎的激勵取代現有的基于成本的激勵，因為政府的石油收入更多受到石油產量的影響。目前基于成本的激勵模式是通過對油公司提供投資津貼(InvestmentAllowance)來實現的，即按照油公司在一定時期內資本化投資成本的一定比例(如合資公司為50%)，允許石油公司在計繳石油利潤稅時享受稅前扣除，又稱投資津貼。新法案為激勵投資，提高原油產量，將直接以產量津貼(ProductionAllowance)來代替投資津貼，即在大型油公司產量達到或者小型油公司產量低于規定的水平時，直接給予每桶補貼。比如，根據新法案中的規定，在陸上日產少于27300bbl原油的小型石油公司，將會獲得按照30美元/bbl或者官方銷售價格的30%這兩者中最小者作為價格標準計算的產量津貼。新法案所提出的財政制度也試圖整合石油和天然氣財稅制度，首次在尼日利亞實現了將天然氣財稅制度整合到石油財稅制度體系內。尼政府通過在財稅條款下廣泛修訂和調整原有石油利潤稅法(PPT，PetroleumProfitTax)中允許稅前扣除的項目和內容，來實現提高石油收益分成比例的目的。在新法案規定下，只有完全直接成本和石油作業過程中的必要費用可以依法稅前扣除，相比在允許稅前扣除項目內容和方式上都有很大變化。

①新設尼日利亞碳稅(NHT，NigerianHydro-carbonTax)，用以取代現存的石油利潤稅，該稅種適用于所有在上游有營業利潤的油公司。碳稅對陸上油田和水深小于200m的淺海油田均適用50%的固定稅率，對瀝青、邊際油田和大于200m的深海油田適用25%的固定稅率。

②新法案規定的不可稅前扣除成本大部分與原石油利潤稅法中的規定一致，同時又增加了新的不可稅前扣除成本。比如，為購買現存石油區塊信息和石油區塊儲量資料支付的成本費用將不再允許稅前扣除；為了阻止伴生天然氣的放空燃燒，支付天然氣空燃的罰款和未滿足國內天然氣供應義務而承擔的任何費用支出也將成為不可稅前扣除成本。

③新法案明確不允許簽字費、產量貢金(Pro-ductionBonus，石油合同中規定，在油田產量累計達到某一階梯水平時，由合同者付給資源國政府按照一定方法計算的油氣收入金額)和其他額外獎勵等進入稅前扣除。而且，在尼日利亞國家以外發生的一般管理費用和上級管理費超過年度資本化成本1%的部分，也不可稅前扣除。

④其他一些不允許稅前扣除的項目還有：以聯邦稅務局和聯邦政府為爭議對象的任何法律和仲裁費用，在尼日利亞正式注冊公司之前發生的任何成本，因公司的欺詐、疏忽或故意的不當行為造成損失產生的任何費用，支付給公司自身或者其他子公司的保險費用，產品分成合同下為獲得和維護履約保函(PerformanceBond，在石油合同簽訂時，應資源國政府要求，由合同者向銀行等機構提出申請，銀行等金融機構核準后向資源國政府做出一定金額的履約保證承諾，以確保合同者能夠按時、按質、按量完成合同規定的最低義務工作量和投資)產生的各項費用或手續費等等。

⑤新法案規定企業所得稅(CompanyIncomeTax)開始適用于從事上游和下游作業的油公司，稅率為凈利潤的30%。企業所得稅法規定的不可扣除成本費用同時適用于油氣行業。在計算石油企業所得稅時，上述繳納的碳稅不允許作為可扣除成本費用。企業所得稅法規定的可扣除成本費用對于油氣企業同樣適用，新法案同時還規定油氣企業所得稅中允許扣除的相關成本將被修訂，并擴大到包括上游石油作業支付的任何礦稅及租賃費。財稅條款的變化，可能會影響到國際投資者對項目盈利能力和可持續生產等方面的預期。有實證研究表明，從現有的盈利能力模型來看，新法案所提出的財稅條款在陸上、海上合資項目下大大降低了國際石油公司的營業收入和獲利水平，但同時又通過直接的生產津貼和較小的礦費提高了小區塊、邊際油田的經濟性。

3新法案面臨的挑戰與各方博弈

尼日利亞政府希望新石油工業法案能夠解決目前油氣產業發展面臨的各種矛盾和挑戰，帶來開放、公平、競爭的市場環境，確保國家實現在未來7年達到400×104bbl/d的原油產量和400×108bbl原油儲量目標。但尼政府雄心勃勃的改革計劃面臨諸多挑戰與質疑，如大幅增加稅收和許可證授權費等嚴苛的財稅條款引發廣泛爭議，尼日利亞南北方、地區、部族之間石油利益分配的矛盾突出，國際石油公司對新法案苛刻的財稅條款普遍質疑，而當地油公司則希望通過新法案獲取更多優惠，尼方政府機構利益集團面臨重新洗牌等等。

①嚴苛的財稅條款受到國際石油公司的激烈抵制。新法案出臺必將加重現有石油作業者的稅費負擔，尤其是深海和天然氣項目受其影響較大，作業產量約占尼總產量90%的西方石油公司堅決反對某些苛刻的財稅條款。目前，各國際石油公司基本停止了在尼油氣勘探投資，開發投資也受到一定的影響。西方石油公司和尼政府之間的分歧也越來越大，并揚言要退出尼日利亞。殼牌、康菲、道達爾和雪佛龍紛紛出售或正在出售其部分或全部油氣資產，包括在產區塊；巴西國家石油公司也在準備出售全部在產區塊股份；英國天然氣公司、英國赤道公司、英國中央公司和印度國家石油公司等也紛紛退出了各自的勘探區塊。

②尼國內區域石油利益的爭奪陷入博弈困局。新法案除了包括現行石油法中規定的三角洲各產油州分享13%的石油收入外，又增加了所有油氣公司凈利潤10%的油氣田社區發展基金，這一條款明確了南方三角洲地區各產油州在石油收入分配上的優勢，勢必遭到北方議員們的反對。而如刪去此款，又必將遭到南方議員們的反對，因此新石油工業法案已成為尼日利亞的政治議題和區域發展問題。尼國內南北方議員代表各自不同的利益群體在新法案條款上的競爭和博弈日益加劇，使得新法案的未來走向陷入一種難以解決的困局。

③上游許可證授予與管理的公開性和透明度廣受詬病。按照新石油工業法案規定，許可證和租賃應由部長授予在監管會監督下通過公開、透明、競爭的投標程序中標的石油企業，這被普遍認為是一個對行業發展非常積極、有利的信號。然而，這樣的清晰度與透明度一直備受法案中某些特殊條款的挑戰。如法案中同時有條款規定了總統可不經過公開和競爭性投標程序直接授予許可證及租約的特殊情況，沒有明確去除總統自由裁量決定的權力，從而使得在透明競標程序之外存在著尋租的可能。這是一個巨大的失敗，與新石油工業法案所倡導的公開與透明這一主要目標背道而馳。

④新法案很可能形成“超級石油部長”，導致行業競爭力下滑。根據新石油工業法案，部長將負責協調尼日利亞石油行業活動并行使綜合監督職能。即使是行使特定監督權力的機構也要得到部長的批準，日常管理部門的建立和確定也同樣需要部長的批準。此外，部長還擁有租金、礦費、稅費、利率的自由裁量權和修改權。因此，一些批評者認為，新法案賦予了部長辦公室過多的權力和控制力，甚至會不惜采取強硬手段損害社區利益來增加政府收入，這些都會影響到石油行業的公平性與競爭力。如此眾多獨立的權力集于一身，不僅會產生官僚主義瓶頸，還會導致濫用權力，因此部長的權力需要削弱與分散。

4對尼日利亞新石油工業法案的認識

尼日利亞新石油工業法案制定了該國油氣工業的法律和監管框架，設立監管機構和主管部門，擬改變現在尼日利亞國家石油公司與國際石油公司的合作模式，改革財稅制度條款，增加政府收入，重組上下游資產，全面解放下游。從推動整個油氣產業發展和完善油氣產業監管的角度來說，新法案具有相當的積極性和有效性。但是，鑒于各方利益的激烈博弈，該法案在尼國會的討論已進入第5個年頭，久拖不決，嚴重制約了尼油氣行業的發展。過去幾年，該法案多次錯失通過機會，引發外界對尼油氣行業政策走向的擔憂，導致行業投資增速放緩。據尼《商務日報》估計，受新法案推遲出臺的影響，尼政府每月從現有產量分成合同(PSC)中少收入約3億美元。國際石油公司也紛紛表示，由于新法案遲遲未能出臺，使得其在該領域高達1090億美元的投資被迫放緩。一些西方國際石油公司，尤其是油田社區關系較為糟糕的殼牌公司，考慮到新法案帶來的政策不確定性和日益嚴峻的社會安全形勢，近年來已著手優化尼日利亞油氣資產，陸續出售油氣區塊。從另一個角度來講，這也是中國石油企業繼續拓展尼日利亞油氣業務的重要機遇期。中國企業具有雄厚的財力、豐富的經驗、優良的技術、低廉的物資和勞動力成本以及良好的中非友誼大背景，有能力獲得和運營更好的油氣資產。但是，由于尼日利亞新石油工業法案這只鞋子遲遲未能落地，未來的投資與經營之路充滿著風險與挑戰。綜上所述，由于存在多方面的問題與挑戰，經濟利益的博弈以及社會各階層的質疑，尼日利亞新石油工業法案的出臺仍然需要一個漫長的相互博弈與相互妥協的過程。該法案最終能否順利通過，何時能通過，以及以何種形式通過，是否會有重大的修訂等等，各方仍然要拭目以待。

作者：張廣本 胡立強 范莉娜 單位：中國石油天然氣勘探開發公司