農田水利建構政策研討

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單位：上海市財政局農業處

“十一五”時期，市級財政安排資金約1.5億元，支持區域防洪除澇工程和低洼圩區改造工程建設，提高“大包圍”的外包能力，以及“小包圍”除澇能力。郊區圩堤總長達到2300多公里，擁有排澇泵站1100多座，水閘1600多座，圩區除澇標準顯著提高，65%的農村圩區達到“10年一遇”的除澇標準。郊區防洪除澇體系不斷健全，圩區基本實現安全可控，做到“擋得住、排得出”，對農業防災減災做出了積極貢獻。

財政支持農田水利建設政策措施及存在的問題

本市農田水利建設政策主要有差別補助政策、先建后補政策、定額補助政策。差別補助政策：市財政根據各區縣的經濟發展狀況、財政實力和農業份額等因素，對本市農田水利建設項目實行了差別化補助政策。先建后補政策：市財政對萬河整治、村溝宅河整治行動，實行“先做后補、多做多補、不做不補”補貼政策。定額補助政策：市財政根據各區縣中小河道養護設施量、養護成本等，對區縣中小河道養護給予適當補助。健全農田水利長效管理機制。為加強河道養護管理，鞏固河道綜合整治工程建設成果，市財政局和市水務局聯合下發了《關于進一步加強本市中小河道管理養護工作的實施辦法》，進一步明確了中小河道管理養護內容、標準、經費來源等，每年市級財力安排1.3億元用于補貼中小河道長效管理工作。目前，市管河道保潔覆蓋率為92%，區管河道保潔覆蓋率為98%，鎮管和村管河道保潔覆蓋率接近100%。同時，還出臺了《上海市農業綜合開發土地治理項目工程管護暫行辦法》，明確每年市區財政按13元/畝對農田設施維修養護進行補助，用于對灌溉泵站、渠道及配套建筑物等水利工程設施的養護。為加強小型農田水利工程的建設管理，規范建設資金使用，市財政局和水務局聯合制定了《上海市小型農田水利重點縣建設管理暫行辦法》和《上海市小型農田水利工程項目和資金管理暫行辦法》，規范了項目的儲備、申報、審批、實施、驗收以及投入政策和資金管理的方法。同時，還出臺了《上海市小型農田水利專項工程可行性研究報告編制指南》，對小型農田水利工程可行性研究報告的編寫大綱、編制深度和設計標準提出了規范性要求。

近年來，本市農田水利建設總體推進有序，成效顯著，積極的財政政策在財力保障、資金引導、規范管理等方面都發揮了重要作用。一是發揮財力保障作用。“十一五”時期，本市農田水利建設累計投入資金約28億元，農田水利基礎設施配套水平顯著提升，確保了農田水利建設的持續推進。二是發揮資金引導作用。市級財政差別化補助政策促進了區縣（單位）對農田水利建設的有序推進，調動了區縣（單位）農田水利建設的積極性。三是規范資金管理。通過建章立制，促進了農田水利建設規范化、制度化。同時，通過對區縣（單位）項目實施過程中的監督檢查及項目后期績效評價，堵塞資金管理漏洞、防范資金管理風險、規范專項資金運行，提高資金效益。

“十一五”時期，郊區縣農田水利設施設備老化等問題依然存在，需求矛盾還比較突出，建設任務還很重。據預測，本市“十二五”時期農田水利投入約96億元，平均每年投入約19億元，而2011年投入約10億元，資金總量尚顯不足。農田水利建設所在區域以農業為主，地方財政較弱，區縣建設資金配套壓力較大，因而區縣資金配套不及時和不到位現象依然存在。面上農田水利建設、設施糧田農田水利配套、設施菜田農田水利配套三類項目的涉及農委、水務等不同主管部門，同類型、同區域的項目財政補助政策不相一致，政策有待進一步統一完善。“重建設輕管理”現象仍然存在，農田水利設施管理養護經費落實不夠到位，設施老化失養現象不同程度存在。“十一五”時期，雖對2萬多公里的鎮村級中小河道進行了疏浚整治，但鎮村級中小河道如毛細血管，多、廣、雜，且泥沙淤積和污染等情況影響了河道汛蓄功能和水質質量。

國外財政支持農田水利建設主要做法

發達國家和地區積極加大對農田水利公共投入，主導農田水利建設。以色列90%以上水資源納入國家供水網絡體系，實行統一的水管理政策，采取“用水配額”實行計劃管水；日本政府自1965年起組織了4期土地改良計劃，整治水系、建設灌排設施、填海造田，促進了農業發展和現代化，98%的農田達到了旱澇保收的標準。

最為突出的是節水灌溉設施的精準化。以色列是世界節水灌溉技術最先進的國家，在滴灌、微灌等許多技術領域處于領先，實現了定量定向滴灌、分時分段灌溉、限量灌溉以及水、肥合灌等高度精準化灌溉，單位農產品用水量只相當于正常耗水量的10-15%，創造了世界節約用水的奇跡。美國、日本都在平整土地中應用高精度的激光平地機械整地，平整度可達2.5厘米左右。

國內外發達國家和地區，以高科技為支撐，廣泛應用電子信息、移動通訊等技術，開發計算機自動化控制系統，實現農田水利設施的自動化運行，滿足農業生產需要。不少發達國家水庫及樞紐工程實現高度自動化，采取遠程控制，自動化節水灌溉系統、水文觀測預警系統等廣泛運用。

日本非常注重前期論證規劃，項目計劃內容須向社會公告，并征得2/3有資格參加項目農戶的同意，經地方初審、國家審批、公示修改后，通過招標實施。水利設施建管并重，實行有效的管護制度，管護責任落實，制度健全，執行規范。臺灣70%灌溉面積由農田水利會負責管理經營，農田水利會屬于農民團體組織，對所轄灌區統一計劃、統一配水、統一管理，實施補貼政策，開展水利設施維修養護，并積極研究推廣有效的灌溉方法，不斷提高合理用水水平。

農田水利功能多樣性日益受到各國廣泛關注。在日本新一輪“十年土地改良計劃”中，突出重視農業用水的合理化、取水條件的穩定、防治水質污染等生態環境問題。各國也十分重視廢劣水源的開發利用，強調水資源的可持續利用，以色列、美國等國家政府鼓勵將排放的生活、工業污水凈化處理后，用作農業灌溉用水，并積極研發推廣微堿水在農業上的應用。

財政支持農田水利建設有關政策建議

明確責任，建立穩定的農田水利資金投入機制。長期以來，農田水利基礎薄弱，單方面地依靠政府力量顯然存在著困難，同時也容易產生農田水利建設項目的責、權、利劃分不清，后繼養護管理缺位等問題。借鑒國外經驗，結合本市實際，建議：一是明確農田水利資產屬性，確定財政資金投入重點。按照農田水利資產屬性，區分為公益性產品和非公益性產品項目。財政資金要對公益性項目進行投入，而非公益性項目則推向市場，由項目業主負擔，財政提供一定的補助。二是理順事權與財權關系，形成市與區縣分級或分項目負責共同投入機制。要按照法律規定、受益范圍、成本效益等原則，界定市與區縣事權與支出責任，逐步形成市與區縣分級或分項目負責共同投入機制，逐級分攤責任和投資義務。三是明確職責分工，建立農田水利建設聯席會議制度。以貫徹落實中央一號文件為契機，進一步明確農田水利基礎建設有關部門職責分工，建立水務、農委、財政等部門聯席會議制度，科學規范農田水利建設工作流程，著力建立分工清晰、配合密切、運作高效的工作機制。

統籌平衡，建立統一農田水利補助政策體系。隨著本市農田水利建設職責分工的明確，同類型建設項目采取不同的財政補貼政策勢必會影響建設項目有序推進。因此，需研究完善農田水利財政補助政策，逐步調整和統一現有補助政策，形成合理有效的支農政策體系，促進本市農田水利建設的開展。同時，要按照本市農田水利建設規劃和需求，綜合考慮各區縣計提土地出讓收益規模、財力狀況與建設任務等因素，完善投入政策，有效解決農業重點區縣建設資金配套不及時和不到位的問題。

聚焦重點，確保完成本市農田水利建設任務。堅持突出重點、統籌兼顧、因地制宜、循序漸進，進一步調整和優化財政資金扶持結構，集中財力重點向農田水利薄弱環節傾斜，向高新節水技術推廣應用傾斜，并注重水資源的可持續利用。在農田水利建設方面，進一步完善配套齊全、旱澇保收、灌排通暢、安全高效的農田水利體系建設；在防洪除澇建設方面，進一步完善標準適宜、設施完備、綜合配套的防汛保安體系建設，農村圩區防洪除澇能力顯著提升，基本達到“二十年一遇”的除澇標準。

整合資金，發揮各渠道農田水利資金的綜合效益。積極推進農田水利建設資金整合，以小型農田水利工程建設項目為平臺，整合農業綜合開發、土地平整等各部門、各渠道的“涉農”資金，促進各類涉農資金由“撒胡椒面”式的各自分散到“集沙成塔”式的相對集中，逐步形成多元投入格局，充分發揮財政投入的整體功能和規模效益，有力促進農業穩定發展和農民增收。

建管并舉，加大農田水利設施維修養護資金投入。按照“建管并舉、重在管理”的要求，在明確水利設施資產權屬基礎上，設立農田水利設施維修養護專項資金，加強維修養護專項資金的監管，建立農田水利設施長效管理機制，確保建成設施持續有效運行，推進本市農田水利設施長效管理工作。

規范管理，強化農田水利建設制度保障。按照科學化、精細化的管理要求，進一步規范管理，強化制度保障，促進農田水利建設管理規范化、制度化。一是強化財政資金管理。進一步完善農田水利基礎設施建設資金管理制度、辦法，使各專項資金的管理有章可循；進一步完善項目財務管理，對項目資金實行報賬制，嚴格實施專款專用，嚴格約束資金使用；進一步加強預算管理，在保證資金安全、規范、高效使用的基礎上，加快農田水利建設資金預算執行進度，不斷提高預算執行的均衡性和有效性；進一步加強財政資金的跟蹤問效，推行績效評價機制，提高財政資金使用效益。二是實施農田水利設施保護制度。切實完成本市基本農田精確落地，穩定農田水利布局，減少城鎮化建設對灌區及水利設施的影響，并實行農田水利設施生態補償制度。三是堅持依法治水。加強農田灌溉、污水排放立法，強化執法，對破壞農田水利設施、污染農村河道的行為進行法律監督。