談社保基金管理制度問題及對策

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摘要：我國在從現收現付制到部分積累制的轉型過程中，由于行政手段和政策手段等造成社會保障基金管理方面存在諸多問題，本文結合我國社保基金發展歷史和特征對現行管理體制中的問題進行梳理，并針對這些問題提出完善我國社會保障基金管理體制的對策。

關鍵詞：社保基金管理制度；問題；對策

引言

社保基金通過再分配調節不同群體之間的財富分配，對低收入者提供必要的幫助，減少低收入者所面臨的生活風險，是國家的安全網和穩定器。它由基礎社保基金、補充社保基金和全國社保基金三部分組成。我國社保基金主要來源于個人及企業繳納的保險費、基金運營收入、社會各界捐贈以及國家按規定劃入。現收現付制與積累制的社保基金管理模式各有優缺點，目前我國社保基金管理模式由現收現付制逐步過渡到部分積累制，將兩者結合，既可以發揮兩種管理制度的優勢，又能盡量減少這兩種制度缺點帶來的影響。[1]這種改革的著眼點在于：一是讓職工負擔部分保險費，以減輕企業部分負擔，增加個人責任感；二是建立職工個人退休金賬戶，并將企業與個人繳費的大部分積累于個人賬戶，解決現收現付制度與人口老齡化的矛盾。但是在改制的過程中也出現了很多問題，如個人賬戶空帳問題、社保基金支付危機、社保基金保值增值壓力大等。

一、我國社保基金管理存在的主要問題

良好的社保基金管理須要有一套行之有效的管理制度。盡管我國社會保障事業取得了一定成就，但整體管理水平仍然不高，且社保基金也面臨入不敷出的窘境。隨著老齡化的加快，目前我國以行政化為主的社保基金管理方式越來越不能適應社會發展的需要。

（一）立法層次低、相關法律法規不完備

從立法權威性的角度看，近二十年來國務院先后頒布了一系列法規條例和政策文件，這些政策文件效力尚不如法律，存在立法層次低、權威性低等現象。實際上社保基金的管理是一項復雜的系統工程，它涉及的管理部門數量多、政策文件的持續性長、管理的風險性大，如果缺少有效約束和規制，資金的管理效率必然大大降低。從健全法律法規的角度看，隨著社會福利事業的發展，今年國務院頒布的《社會保障基金管理條例》對社保基金的監管、運營和保值增值做出了明確規定，較好的彌補了社保基金管理法律的缺失。但這部條例還略顯粗糙，關于基金信息披露的規定也很不充分，且它權威性和穩定性要比法律差。目前我國沒有一部完整的社保基金管理法，迫切需要加快這一法律的制定以改變社保基金管理立法工作落后的面貌。從法律法規的執行角度看，社保基金管理條例規定社會保障管理機構不能直接參與參保人個人賬戶資金的運營，須委托有資質的金融投資機構運營社會保障基金。但現實中，由于我國資本市場不健全、相關管理機構的內部和外部激勵約束機制不完善，且委托人與人之間存在信息不對稱、責任不對等問題，當缺乏對人的監督時，委托風險存在會讓人鉆空子，人便可能利用手中相關權限從事損害委托人利益的事情，由此產生“逆向選擇”和“道德風險”，造成委托人的合法權益得不到保障。

（二）管理制度不健全、管理效率不高

目前，我國社保基金的管理體制相對落后，過分依賴行政手段，缺乏權威性的部門對社保基金的籌集和使用進行統一管理。在管理過程中，由于官僚主義、經濟人屬性、尋租等原因，導致管理混亂且政出多頭，管理的效率不高。具體表現在以下方面：首先，在制度設計上，城鎮居民基本醫療、養老保險和新型農村醫療、養老保險在繳納費用、待遇支付和管理制度模式等方面雖然沒有本質區別，卻人為地被劃分為兩個制度運行，這存在嚴重的行政越位問題。其次，社保基金管理的財權、事權不明確。從中央政府到鄉鎮，五個層級的政府在社會保障方面的財務職責缺乏明確規定，下級政府嚴重依賴上級政府的指令進行管理，不同部門之間在制定或執行相關政策過程中也容易受到其他部門或者領導的干預與影響，部門之間信息不能得到及時共享，導致管理者和社保基金繳納者都不能及時地掌握社保基金相關情況。再次，社保基金管理分散，缺乏信息共享機制。由于統籌層次過低，我國現有社會保險基金管理過于分散，從中央政府到地方政府的各級人力資源社會保障局都有自己管理的資金，這種管理方式導致社保資金的規模分散變小，增加了管理基金的難度，投資風險和經營成本增加，無法發揮其規模效應。[3]最后，現有的管理模式缺乏行之有效的外部監督。在中央政府到地方的各個層級，缺乏足夠數量的社會保障監督機構，即使有個別的監督機構作用也沒有完全發揮出來，有關監督的相關政策也沒有明確規定相關監督主體所享有的權利義務。

（三）籌資渠道單一、保值增值困難

隨著我國人口老齡化的加快，社保基金的償付壓力逐漸增加，這就要求提高現有資金的營運效率，但在基金營運方面還存在不少問題：一是社保基金來源渠道單一。我國社保資金的主要來源是財政撥款和單位的繳費，個人繳費占比不高。最近幾年我國經濟增速下降，財政收入也在下滑，國家和企業要承擔已經退休和即將退休的職工養老費用，雖然個人也參與了社會保險費的繳納但比例相對較低，而其他籌資渠道和資金來源比較分散且無強制性和固定性，這大大增加了這兩者在社會保障方面的負擔。久而久之，社保資金籌集將會入不敷出。二是我國社保基金投資渠道有限。與美國、英國等社保基金運作效率較高的國家主要投資于資本市場相反，長期以來我國把確保社保基金低風險和資金的安全作為第一目標，其投資構成比也以安全性高、收益低的投資為主，這保證了資金的安全，但也導致我國社會保障資金的投資組合配置不合理，渠道單一。三是基金保值增值困難。目前，我國社保基金主要投資方式仍是存銀行、吃利息，投資國債和股市比例較小，保值增值方式單一。[4]存銀行、買國債，表面上看這種做法安全性較高，實際上受通貨膨脹影響加劇了資產貶值。財政部公布的數據也從側面佐證了這一點。我國社保基金營運管理水平較低，收益率也偏低，社保基金的保值增值任重道遠。

二、完善我國社保基金管理制度的對策

針對社會保障基金管理的現狀和存在的問題，目前制約社保基金管理水平提高的主要阻礙是法律、制度和基金運營方面的因素。為此，有針對性的提出了以下對策：

（一）提高立法層次，完善相關法律體系

針對立法層次低、法律執行不力等問題，要從以下方面進行完善：一是提高立法層次。社會保障對法治的要求較高，立法先行是一項基本原則。憲法作為我國法律體系中最高層次的法律，是社會保障基金管理的總遵循；社會保障法次之，其內容要比憲法更加明確而具體，更具有操作性，同時也是所有社會保障相關的專門法律的基本法律，規章條例效力相對較低。《憲法》和《社會保險法》針對有關社保基金管理做了籠統規定，缺少細化，而有關社會保障基金管理的規章條例較多，但層次低，權威性差。因此，要加快制定社保基金管理法，完善社會保險法等相關法律，總結有關社保基金的規章條例在實踐中的經驗和教訓，必要時將一部分行之有效的規定升格為法律，提高法律效力。二是加強監管，嚴格執法。針對前文中社保基金管理條例規定在實踐中不能有效執行，被人鉆空子的現象，首先應改變目前固定的收費方式，將經理人的績效與其委托的投資項目績效掛鉤。這將有利于激勵基金管理機構和經理人長期投資；[5]其次，按照績效的高低評定經理人的去留。基金管理機構作為受托人，應建立并完善競爭激勵機制來約束經理人的投資項目；再次，按照優勝劣汰的市場規律，對于投資效益不佳的經理人和基金管理管理機構應實行末位淘汰制或者進行懲罰；最后，建立有效的激勵機制，向投資管理人提供合理的薪酬福利體系、具有吸引力的績效獎勵制度和完善的職業發展規劃等。這些措施的實行有利于提高法律執行的有效性，防范投資管理人可能產生的“道德風險”和“逆向選擇”問題。

（二）健全管理制度、提高管理效率

社保基金管理工作是一項復雜的工作，它需要各級政府、部門相互協調、共同努力。首先，強化組織領導，強化內外部監督管理。各地方政府成立社保基金管理委員會和領導小組，由社保局、財政部門、審計部門和人力資源保障部門等共同參與，重大的基金管理事項需開展集體會議討論。各部門要相互溝通交流，相關嚴格履行職責，創新監管的形式。嘗試建立若干社會監管組織，將有關相關信息進行公開公示，方便參保人員和管理機構更好的了解相關信息。[6]其次，嘗試不同管理制度之間的共融。我國社會保險分為多層次、多類別，包括城鎮居民基本醫療、養老保險和新型農村醫療等，國家針對這些不同的保險種類設計了不同的管理制度，其中部分管理內容是重復的，耗費了大量的人力和物力資源，在實踐中嘗試探索將不同保險之間在繳納費用、待遇支付和管理制度等方面進行整合，提高管理效率。再次，合理劃分財權和事權，建立信息共享機制。提高社保基金的統籌層次，集中統一管理社保基金，避免各地分散化管理，提高資金的規模效應，同時要明確不同層級之間的財務職責，盡量減少行政命令式管理方式的使用，加強上下級部門之間的溝通協調，建立不同部門之間的信息共享機制，打破部門之間的信息壁壘。最后，借鑒國外的先進管理模式，提高管理效率。信托監管方式適用于經濟發達、資本市場成熟的地區，因此在西方國家采用率較高。而隨著我國人口老齡化加快，在總人口中中青年群體人數逐漸減少，社會保障資金需求量逐步擴大，社會保障基金面臨的支付壓力也將增大。面對這一現實，應大力推廣信托管理模式，將社保資金委托給相關金融機構進行管理運營，提高管理效率和收益率。

（三）拓寬投資渠道、提高基金營運水平

在我國的財政支出結構中，社會保障經費所占的比例較低，與國防、教育經費相比，社會保障經費占比更少。因此，建議國家加大對社會保障基金的投資力度，研究將國企股權和經營收益充實到社會保障基金中，如通過轉移支付的方式充實社會保障資金。在投資渠道方面，我國的社會保障資金大部分存放在銀行，存款的利息收益顯然不能滿足社保事業發展的需要。在社保基金的投資運營中扣除一部分合理的儲備金存留于銀行外，其余部分可以用作投資以實現保值增值的作用。社保基金要優化投資組合，可以購買債券基金，也可以用作指數化投資，購買股票進行價值投資，甚至可以進行實業投資，將一部分資金用于交通、電力、房地產等基礎設施行業的投資，擴大基金規模。在基金保值增值方面，由于面臨巨大的資金支付壓力，還要償還歷史欠債，國家暫時挪用了個人帳戶的資金，從而造成“空帳”現象一直持續，國家也逐漸認識到了這個問題，認為個人帳戶有必要逐步做實。由于我國現行的雙軌制養老保險制度阻礙了資金的投資運營，國家應將其分開管理，個人帳戶基金完全由被保人繳費形成，企業劃歸社會統籌基金用于支付退休人員基本養老金，這樣還可以把這部分資金委托給投資機構進行投資增值，并將多余資金形成積累。國家還應完善委托投資機制，優化投資結構，擴大投資渠道，增加指數化投資、住房抵押證券化、實業投資等投資方式。將總資產的30%左右用于存銀行，30%左右用于購買國債，30%左右用于委托投資理財，10%左右用于其它投資。

參考文獻：

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作者:程哲 單位:廣西師范大學