談基層央行全面預算績效管理路徑

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摘要：2018年《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》實施，標志著我國預算績效管理開始進入全面推進的階段。人民銀行全面預算績效管理作為政府預算績效管理的重要組成部分，是以支出結果為導向，以成本控制為核心，以提高績效為目標的全方位、全過程、全覆蓋的預算管理體系。本文從人民銀行預算績效管理工作進程出發，分析基層央行實施全面預算管理存在的預算體制獨立性不強、賬戶體系亟待完善、預算績效管理理念和參與度不高、績效評價指標有待進一步優化、績效評價結果運用不充分、缺乏全面預算績效管理專業人才等問題，探索基層央行實現全面預算績效管理的路徑，提出增強預算體制的獨立性、完善現行賬戶體系、提高責任主體的績效理念和參與意識，優化評價指標體系、完善全面實施預算績效管理的保障機制以及引入第三方機構等建議。

關鍵詞：基層央行；全面預算績效；管理；路徑

一、引言

人民銀行預算績效管理自2012年起，在全系統地市中支以上機構開展預算績效評價試點工作，2014年、2015年分別選取部分項目支出開展自評。2017年，人民銀行制定了《中國人民銀行會計財務工作轉型實施方案》，提出“建立預算績效評估機制，實施全過程預算績效管理，逐步建立和完善績效管理數據庫”，要求項目支出年度預算績效自評全覆蓋,加強預算績效評價結果的運用。當前，人民銀行預算績效管理按照轉型方案要求，依據中長期戰略發展規劃，統籌規劃、穩步推進全面預算績效管理工作。

二、基層央行全面預算績效管理存在的主要問題

（一）現行預算體制獨立性不強。人民銀行的經費來源以財政資金為主，實行部門預算，即收支兩條線。財政部對人民銀行的經費開支實行指標控制，不實際撥付資金。按照“二上二下”的預算審批流程，基層央行收到上級行年初預算指標時間較晚，基本為5、6月份，年中再調整預算指標，年末最后幾天下達最終指標，且指標下達類別和數量與預算編制數不匹配。這種預算體制造成基層央行全年費用執行較為被動，特別是項目類支出，涉及電子設備購置費、發行機具購置費等各科目小指標，基層行只能根據年末各費用科目最終指標數決定項目是否開展。短期內要將年末調整指標用完，一定程度上影響基層行對項目可行性的考查，經濟性、效益性和效果性受到影響。近年人民銀行基層行人員經費嚴重不足，為滿足人員經費支出，勢必導致項目支出績效評價失去作用。

（二）賬戶體系及規章制度有待完善。目前，人民銀行仍執行1998年頒布的《中國人民銀行預算管理的規定》，2005年在《中國人民銀行財務制度》（1999年版）基礎上，《中國人民銀行辦公廳關于調整部分會計科目的通知》，對部分費用科目進行了修訂、補充和完善。隨著銀行業監督管理職能的分設，人民銀行職能重點不斷擴展轉換，現行賬戶核算體系（2005年版）的不完善性、不科學性凸顯，未根據人民銀行新的業務重點和履職需要，及時設置科目對國庫管理、金融穩定、支付結算、征信管理、外匯管理等特殊職能進行核算，上級行以實撥資金方式下撥支付系統運行、外匯管理、征信管理等專項費用，但這部分專項資金目前未納入績效評價管理范圍。同時，隨著預算績效管理工作逐步推進，人民銀行會計財務事業初步轉型，預算管理缺乏一系列涉及預算編制、監控、執行、監督、評價等過程的整套制度設計和安排，與人民銀行全面預算績效管理要求不配套。

（三）預算績效管理理念和參與度不夠高。基層央行的績效評價工作主要由會計財務部門牽頭，事權部門參與績效管理。在績效管理過程中，縣市支行和事權部門主要提項目需求和資金預算，會計財務部門負責統籌安排。由于績效管理中前期的項目考證及可行性論證報告較為粗放，專業性不夠，定量的項目預算編制、預算目標建立、預算目標實現和執行進度的監控、事后績效評估等環節基本浮于形式，評估結果存在一定隨意性。事權部門績效管理主體意識尚未建立，績效理念較為淡薄，績效理論和管理水平較低，導致事權部門的績效自評效果不理想，會計財務部門審核難度和工作量加大，同時績效約束和激勵機制跟進不及時，整個績效評價工作推動緩慢。

（四）預算績效評價指標體系不夠細化科學。人民銀行總行統一下發了項目支出的績效評價指標，2019年下發的績效自評指標體系表較上年有一定優化，主要是區分了總行專用和分支行專用指標，并對部分定性指標的評分標準轉化為易于統計的數據，但仍存在一些有待完善的問題：部分項目支出標準不夠精確，成本指標較為粗放。如，反假貨幣經費中“社會流通假幣數量（通過清分機監測假幣數量）”年度指標值為“≤百萬分之一”，該指標名稱為數量，而指標值為比例；采購節約率≥5%時，該項成本指標記滿分，而對采購工作而言，采購節約率過高可能說明預算準確度低；發行機具購置費三級指標參評對象主要為清分設備，而基層行大多無該類業務，實際購買的設備并未參與評價，評估結果與實際偏差較大。

（五）預算績效評價結果運用不夠充分。會計財務部門反饋的綜合評價報告運用不足，僅停留在反映基本情況、找出普遍問題和完善制度層面，或作為加強項目管理的借鑒和參考，評價結果在項目預算目標的確立、預算資金的編制、預算資金執行進度和目標實現程度即效果等方面的參考作用、導向作用和制約作用尚未得到充分體現。績效評價結果運用浮于表面，未對標績效管理環節分析原因，研究方法措施，預算績效管理成效并不顯著。未建立績效評價責任追究機制，查出問題的整改等方面制約措施較疲軟，評價結果運用不足。

（六）專業人才隊伍缺乏。全面預算績效管理涉及業務量大、牽扯面廣、技術性強，基層央行現有人員的數量和履職能力均不能滿足預算績效管理工作全面開展的需要。目前，基層人民銀行會計財務部門和業務部門均未設置專門的績效管理崗位，基本由現有人員兼任；參與績效管理工作主要為會計財務科、保衛科、科技科、辦公室等，人員的知識儲備和結構參差不齊，專業水平較低。

三、基層央行實施全面預算績效管理的路徑措施

（一）增強人民銀行預算管理的獨立性。2019年，中央編辦《中國人民銀行職能配置、內設機構和人員編制規定》中明確：“中國人民銀行依法組織實施獨立的預算管理制度”，賦予人民銀行實施獨立預算管理體制的權力。人民銀行以會計財務工作全面轉型為契機，從深化預算改革發展、完善組織治理結構、促進央行有效履職、加強內部管理角度出發，對比國外央行財務預算管理的法律基礎、組織構架、運行機制、監督機制等先進經驗和做法，修訂完善人民銀行預算管理體制，適當提高人民銀行預算管理的獨立性。

（二）進一步完善賬戶體系和績效管理制度。嚴格實行“零基預算”，優化預算編制程序，增強預算編制彈性，提高預算編制質量，逐步建立起制度健全、規范有序的預算編制體系，增強預算編制的科學性、合理性和準確性。根據人民銀行業務特點和履職需要，充分考慮預算的不確定性因素，增設對國庫管理、金融穩定、支付結算、征信管理、外匯管理等特殊職能的費用預算，修訂完善現有的會計科目說明，提高支出科目核算的準確性，為績效管理提供基礎保障。建立健全人民銀行全面預算績效管理制度辦法體系，編制績效管理工作手冊，規范操作程序，細化工作流程，引導和推動人民銀行預算績效管理工作的有序開展。

（三）完善預算績效管理保障機制。一是完善績效管理組織架構。按照“矩陣式”管理要求，以預算管理委員會作為領導機構，進一步明確相關部門職責，形成縱向一致、橫向協同的架構；加強跨部門溝通、協調和配合，增強業務部門預算績效管理的主體責任，推動業務條線和財務條線的相互聯動；配備專人負責預算績效工作。二是建立績效評價結果監督和公開制度。各單位監督部門將績效管理結果作為履職效能監察的重要內容，按影響程度分類管理，對重大績效責任問題追責到底。同時，將績效管理結果按照信息公開要求，以電子顯示屏、郵件等形式公開績效考核及評價結果，加強監督。

（四）優化預算績價評價指標體系。績效評價指標及標準的確定和選擇決定預算績效管理結果的科學性和合理性，進一步細化預算績效評價體系，根據業務種類和業務量大小，按總分行、中心支行、縣支行等不同層級細化評價指標，使評價指標更貼近評價對象實際情況，提高指標的適用性、操作性和合理性，更好地指導基層行開展績效評價工作。增加發行機具購置費三級指標參評對象，將通用設備納入評價指標體系；優化其他固定資產購置費質量指標中“保質期內設備返修率”指標、反假貨幣經費中“社會流通假幣數量”指標等，建立一套更加精細化、標準化、規范化的指標體系。

（五）建立績效評價結果運用機制。一是建立人民銀行預算績效考核獎懲機制，強調“花錢必問效，無效必問責”的規矩意識，將預算績效考核納入單位和個人年度考核，提高行領導、各責任主體對預算績效管理的重視程度。對于預算績效管理取得良好成效或者有創新性舉措的單位或部門，可在預算資金分配上給予適當獎勵；對預算績效管理較差的單位或部門，給予通報批評，在來年預算安排上予以適當扣減，績效與預算并重，提升資金使用效益。二是建立績效結果整改機制。注重績效管理過程監控，及時分析并糾正偏離績效目標的因素；對績效評價指出的問題，查實責任主體，壓實整改責任，對查而不改、整改不力問題要加強問責力度。

（六）加強績效宣傳和人才培育，引入第三方機構。一是加強績效宣傳力度，轉變“要我績效”到“我要績效”的主動管理理念，營造人人懂績效、人人參與管理的良好氛圍，提高績效認知和參與度。加大績效評價人員的培訓力度，通過系統內學習培訓、調研、座談、業務交流等形式提升績效隊伍素質。二是引入第三方機構。充分利用行業專家及第三方機構等社會力量的專業特長、行業優勢和第三方獨立視角，根據人民銀行服務對象特點、業務范圍及履職要求等，構建人民銀行績效管理目標、績效運行監控、績效結果評價、績效結果反饋及運用各環節標準，提高人民銀行預算績效管理水平。

參考文獻：

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[3]王順.基層央行全過程預算績效管理的實踐探析[J].金融經濟,2019(10):175-176.

作者：陳紅梅 單位：中國人民銀行廣安市中心支行