談區域財力均衡發展下地方稅體系建設

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摘要：從國際經驗上來看，各國中央與地方政府之間的財權和事權劃分都很清晰和科學，我國也應加快科學匹配中央與地方政府的財權和事權，分散稅權的同時加強管控和監督，實現權利與義務對等。

關鍵詞：區域財力均衡；地方稅體系；分稅制

自1994年分稅制改革以來，地方財政稅收收入規模持續增大。然而2016年營改增后，地方稅收面臨著主體稅種缺失和由此帶來的稅收收入難題，加之央地政府間財權與事權的不合理分配，使區域財力差距日益擴大，地方收支赤字嚴重。因此，基于區域財力均衡發展視角下的地方稅體系建設問題變得尤為迫切，建立健全一套穩定可靠、合理分權、統籌兼顧效率與公平并行之有效的地方稅體系勢在必行。

一、地方稅與區域財力均衡發展的關系

1.地方稅體系的組成部分

地方稅體系是基于國家的實際經濟條件、財政支出需求、稅收征管能力和財政調節能力等現實情況，通過劃分稅收管轄權、合理設置稅制、確立稅收征管法律等形成的地方層面的稅收體系，能夠保證地方政府職能的順利履行、提高地方公共服務水平以及增進地方經濟的發展。地方稅體系包括四個方面，地方稅種、收入規模、稅權劃分和征收管理。在地方稅體系范圍方面，學界進行了更為細致的劃分和定義，現有大小兩種口徑以供研究，二者的區別在于是否將中央與地方共享稅涵括在內，考慮到實現區域財力均衡發展的目標，地方政府應盡力最大化地方稅收，因此本文有關地方稅體系的分析和討論均以稅收收益性為標準，采用的是大口徑的地方稅體系概念，更有利于各區域的財力平衡。

2.區域財力均衡的量化標準

財力即為財政能力，是政府能力的一部分，包括財政收入能力和財政支出能力，財力均衡發展也就是要將財政收入和支出差距控制在一定范圍內，地方政府財權和事權相統一。區域財力均衡發展則是要求同級地方政府在相同口徑下，各區域地方一般性財政收入占地方一般公共預算支出的比值大致相近，進而實現區域均衡發展。本文僅討論地方稅收收入對地方一般性財政收入的影響，因此采用的是地方一般性財政收入來衡量地方財力，而量化區域財力均衡的標準則是采用財政自給率來衡量，即地方稅占地方一般性財政收入的比重。

3.地方稅與區域財力均衡發展的關系

一直以來，地方稅都是地方一般性財政收入的重要組成部分，二者是同向發展關系，即地方稅收收入的增加會導致地方一般性財政收入的增加，從而增加地方財力。而地方財力增加能夠使地方政府進行更加自由的財政支出，例如投入到基本公共服務、民生性支出等等，從而加快區域經濟增長和提升居民幸福感，進而增加稅收收入，由此形成良性循環。因此，地方稅和區域財力均衡發展二者之間存在雙向促進的關系，要實現區域財力均衡，就要積極推動地方稅收入的增加和地方稅體系的完善。

二、我國地方稅體系和區域財力發展現狀及困境

1.地方主體稅種缺失

目前在我國的地方稅體系中，地方稅種主要包括城鎮土地使用稅、土地增值稅、房地產稅、車船稅、契稅、耕地占用稅等等。自2016年營改增全面實施后，地方稅收的主要來源是增值稅和企業所得稅，均為央地共享稅，缺乏獨立穩定的主體稅種，不僅影響了地方政府的主體稅源，地方稅的穩定性也務必會受到影響。由于地方政府缺失了主體稅種部分的稅收收入，導致事權和財權不均衡，面臨著既要維持經濟的高速增長，又要保證為居民提供良好的基本公共服務和公共產品的困難，一定程度上限制了地方政府的財政職能的實現。

2.收入規模較小，稅收財政功能喪失

據統計，2010年以來，隨著經濟發展，地方稅總體絕對規模在不斷增長，相對規?；旧铣尸F出先上升后下降的趨勢，由此可見，伴隨著營改增的全面實施和我國目前經濟處于新常態階段，經濟速度在放緩的同時，地方稅收收入的相對規模也在不斷下降。另外地方稅收對區域經濟具有調控作用，地方稅收收入不足以支撐地方一般公共預算支出規模，既反映了地方財力、財權和事權的不均衡，也難以體現稅收財政功能。

3.稅權劃分和征收管理情況

稅權可劃分為立法權、征收管轄權和收益權。在稅收立法權上，我國的稅收立法權集中歸中央，地方政府僅享有部分的稅收優惠減免權和部分稅率的選擇權。在征收管理上，分稅制分設國、地稅兩套征收管理機構，地方稅的征收管理權歸地方，隨著2018年國地稅的合并，構建了統一的稅收征管體系和納稅服務體系，意味著稅收征收管轄權再次回歸中央控制。在稅收收益權上，我國實行的是分稅制財政管理體制的規定，將稅收收入分為中央專享稅、地方專享稅和央地共享稅三類。

4.區域財力現狀及問題

一般地，是使用地方一般性財政收入來衡量地方財力，而量化區域財力均衡的標準則是采用財政自給率來衡量，即地方稅占地方一般性財政收入的比重。經計算，我國地方一般性財政收入與地方一般公共預算支出的缺口從2010年的33271.39億元增加到了2018年的90292.94億元，財政自給率也呈現先增后降的趨勢，到了2018年僅為52.02%，地方財政收入不能很好地支撐地方公共支出，即財政功能并未得到很好體現，說明我國的區域財力嚴重不足，還存在很大的上升空間。

三、完善地方稅體系建設的政策建議

1.加快確定并培養地方稅主體稅種

目前增值稅、企業所得稅、個人所得稅都屬于中央地方共享稅，共享稅將部分財力配置到地方，對于穩定地方政府的財政收入有非常重要的作用。因此應合理劃分中央與地方政府之間的分享比例，調動中央和地方兩個積極性，使之與中央政府和地方政府的事權相匹配，緩解地方政府財政收支的矛盾，穩定地方政府的稅收收入預期，滿足地方性公共物品提供及經濟建設的需要。同時，加快確立地方稅主體稅種，將與地方密切相關的、存在資源稟賦的、征管存在便利性的稅種劃歸地方，如加快房產稅的立法及改革；在消費稅方面，可嘗試將部分劃歸地方，如在零售環節征收的消費稅；再者，各地可因地制宜征收資源稅，發揮資源稟賦優勢，但開發資源要注意度，不能為了短期的發展目標，大肆破壞自然環境，要追求全面可持續發展。

2.積極擴大地方稅收入規模

隨著我國經濟的不斷發展和建立現代財政制度的要求，對中央與地方財權與事權的劃分標準也越來越嚴格，目前我國地方政府承擔了更多的支出責任，導致地方政府財政預算入不敷出，高度依賴中央的轉移支付，進而引發了地方政府“土地財政”、炒房、政府官員創租抽租尋租等現象，不僅削弱了地方財政的自主性和穩定性，也不利于區域財力均衡的實現。因此應積極擴大地方稅收入規模，規范地方財政收入，進而促進區域財力均衡。首先可以擴大央地共享稅中地方的共享比例，一方面可以增加地方稅收收入，另一方面也可以避免地方政府過于關注各自區域內的企業發展，從而引發地方政府的惡性競爭等問題。另外，地方政府應根據各自區域的資源優勢和特點，積極開源，找尋新的征稅項目。最后，地方政府應提高地方稅在地方財政收入中的地位，遏制對中央轉移支付、土地財政等非稅收入的過度依賴，同時規范政府行為，避免官員創租抽租尋租和腐敗等問題。

3.因地制宜，適度分散稅權

完善地方稅體系還應結合我國國情，與我國的政治體制相適應，建立中央集權與地方適度分權相結合的模式。在將地方稅體系法制化的前提下，適度賦予地方政府稅收立法權、稅收征收管理權和稅收收益權，可以在統一的稅法的范圍內給予地方政府更大的執法選擇權。我國區域發展存在很大的差異，在稅權的配置上也應根據地方的稟賦差異、區域經濟發展進行動態協調，給予地方更多的決定權。另外，從國際經驗上來看，各國中央與地方政府之間的財權和事權劃分都很清晰和科學，我國也應加快科學匹配中央與地方政府的財權和事權，分散稅權的同時加強管控和監督，實現權利與義務對等。

4.提升地方稅征管水平，增加透明度

健全和完善地方稅體系，不僅要考慮主體稅種的定位和適度分散稅權問題，還涉及稅收征管效率和征稅服務質量問題。我國地方稅體系中，由于專享稅存在“小、難、散”的問題，導致稅收征管力度小、效率低，征稅服務質量差，可能會引發納稅人的逆向選擇和道德風險，因此亟需構建一套公開、透明、高效、系統的稅收征管體系，加大社會監督的力度，增加公民參與監督的途徑，征稅機關和納稅主體雙向監督以提高稅收征管效率，進而提升征稅服務質量，使得地方主體稅種的征收效率最大化。

作者:馮蕾 王月欣 單位:中央民族大學經濟學院 中央民族大學